Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 11 июля 2008 г. О признании противоречащими федеральному законодательству недействующими некоторых положений Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 г. N 17 "Об административных правонарушениях" (извлечение)

Решение Верховного Суда Республики Хакасия
от 11 июля 2008 г.
(извлечение)

Именем Российской Федерации

15 марта 2004 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасии N 17 "Об административных правонарушениях" (далее - Закон Республики Хакасия), 6 мая 2004 года, 7 июля 2004 года, 4 октября 2004 года, 1 апреля 2005 года, 21 февраля 2006 года, 6 июля 2007 года, 25 декабря 2007 года внесены изменения, текст закона опубликован в бюллетене "Вестник Хакасия" от 17 марта 2004 года N 15, от 12 мая 2004 года N 22, от 13 июля 2004 года N 35, от 7 октября 2004 года N 45, от 5 апреля 2005 года N 15, от 3 марта 2006 года N 10, от 17 июля 2007 года N 49, от 27 декабря 2007 года N 85.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании статей 14-25, 27-33, 35, 37-46, 48, 50-56, 59-64, 66-88, 94 Закона Республики Хакасия противоречащими федеральному законодательству, недействующими.

В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что в статьях 14-25, 27-33, 35, 37-46, 48, 50-56, 59-64, 66-88, 94 Закона Республики Хакасия размер штрафов за совершение административных правонарушений установлен в размере, зависимом от минимального размера оплаты труда.

Между тем, Федеральным законом от 22 июня 2007 года N 116-ФЗ внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности, изложена в новой редакции статья 3.5 КоАП РФ, согласно которой штраф является денежным взысканием, выражается, как правило, в рублях, или величине, кратной установленной Кодексом сумме, а не в минимальных размерах оплаты труда.

По тем же основаниям противоречат федеральному законодательству статьи 39 и 94 Закона Республики Хакасия. Кроме того, названные нормы приняты Верховным Советом Республики Хакасия с превышением компетенции.

Так, статьей 39 Закона Республики Хакасия установлена административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Хакасия правил работы рынков и торговых зон.

Однако отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров заполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а также права и обязанности лиц, осуществляющих указанную деятельность, определены Федеральным законом "О розничных рынках и о внесении изменений в трудовой кодекс Российской Федерации".

Согласно статье 2 названного Федерального закона правовое регулирование отношений, связанных с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными (правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством органам местного самоуправления не предоставлено право регулировать вопросы организации работы рынков.

Понятие "торговая зона" в федеральном и республиканском законодательстве не содержится, и соответственно, действующее законодательство не предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать правила работы торговых зон.

Статьей 94 Закона Республики Хакасия установлена административная ответственность за нарушение установленного органами местного самоуправления порядка организации и проведения массовых мероприятий (за исключением организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования).

Между тем, для реализации установленного Конституцией Российской Федерации (статья 31) права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования принят Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в силу части 1 статьи 1 которого законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство исключает осуществление правового регулирования порядка организации и проведения массовых мероприятий нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статьей 20.2 КоАП РФ предусмотрена административная Ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. ; В судебном заседании прокурор Васильева Е.В. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Шавыркина В. В., действующая на основании доверенности от 4 июля 2008 года, с доводами прокурора не согласилась, пояснив, что постановлением Верховного Совета Республики Хакасия от 27 февраля 2008 года N 921-28 удовлетворен протест прокурора Республики Хакасия на статьи 14-25, 27-33, 35, 37-46, 48, 50-56, 59-64, 66-88, 94 Закона Республики Хакасия "Об административных правонарушениях", а постановлением Президиума Верховного Совета Республики Хакасия от 25 июня 2008 года N 187-п внесены изменения в примерный план законопроектной работы Верховного Совета Республики Хакасия на 2008 год, в раздел "Второе полугодие" включен проект закона "О внесении изменений в Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях".

Заслушав прокурора, представителя Верховного Совета Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

15 марта 2004 года Верховным Советом Республики Хакасия принят закон Республики Хакасии N 17 "Об административных правонарушениях" (далее - Закон Республики Хакасия).

Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 года N 46 "О Верховном Совете Республики Хакасия" (с изменениями от 6 июля 2007 года) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов.

Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в "его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия").

В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия" заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.

Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия").

Таким образом, для принятия закона Республики Хакасия необходимо 38 голосов депутатов, при этом заседание Верховного Совета считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 депутатов.

На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 18 февраля 2004 года присутствовало 58 депутатов, за принятие оспариваемого Закона Республики Хакасия в обоих чтениях проголосовало 54 депутата.

Таким образом, оспариваемый Закон Республики Хакасия принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.

В соответствии со статьей 87 Конституции Республики Хакасия, статьей 18 Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия" закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Председателю Правительства Республики Хакасия. Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования.

Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета "Хакасия" и бюллетень "Вестник Хакасии (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия").

Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях", принятый Верховным Советом Республики Хакасия 18 февраля 2004 года, подписан председателем Правительства Республики Хакасия 15 марта 2004 года, опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" от 17 марта 2004 года N 15.

6 мая 2004 года, 7 июля 2004 года, 4 октября 2004 года, 1 апреля 2005 года, 21 февраля 2006 года, 6 июля 2007 года, 25 декабря 2007 года в Закон Республики Хакасия внесены изменения, опубликованы в бюллетене "Вестник Хакасии" от 23 марта 2004 года N 54, от 12 мая 2004 года N 22, от 13 июля 2004 года N 35, от 7 октября 2004 года N 45, от 5 апреля 2005 года N 15, от 3 марта 2006 года N 10, от 17 июля 2007 года N 49, от 27 декабря 2007 года N 85.

В статьях 14-25, 27-33, 35, 37-46, 48, 50-56, 59-64, 66-88, 94 Закона Республики Хакасия размер штрафов за совершение административных правонарушений установлен в размере, зависимом от минимального размера оплаты труда.

Между тем, согласно статье 3 Федерального закона от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" (с изменениями от 20 апреля 2007 года) минимальный размер оплаты труда применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности. Применение минимального размера оплаты труда для других целей не допускается.

Статьей 5 названного Федерального закона установлено, что до внесения изменений в соответствующие федеральные законы, определяющие порядок исчисления налогов, сборов, штрафов и иных платежей, исчисление налогов, сборов, штрафов и иных платежей, осуществляемое в соответствии с законодательством Российской Федерации в зависимости от минимального размера оплаты труда, производится с 1 июля 2000 года по 31 декабря 2000 года исходя из базовой суммы, равной 83 рублям 49 копейкам, с 1 января 2001 года исходя из базовой суммы, равной 100 рублям.

Федеральным законом от 22 июня 2007 года N 116-ФЗ внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение.

В силу статьи 3.5 КоАП РФ административный штраф является Денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей, или может выражаться в величине, кратной:

1) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

2) сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, писанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном (порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме неуплаченного административного штрафа;

3) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством исчисление административных штрафов должно выражаться, как правило, в рублях (или в величине, кратной установленной Кодексом сумме), а не в минимальных размерах оплаты труда.

Следовательно, статьи 14-25, 27-33, 35, 37-38, 40-46, 48, 50-56, 59-64, 66-88 Закона Республики Хакасия противоречат федеральному законодательству в части, устанавливающей размер штрафов за совершение административных правонарушений в размере, зависимом от минимального размера оплаты труда, противоречат федеральному законодательству.

По указанным основаниям и в той же части противоречат федеральному законодательству статьи 39 и 94 Закона Республики Хакасия.

Кроме того, названные нормы приняты Верховным Советом Республики Хакасия с превышением предоставленных полномочий.

Так, статьей 39 Закона Республики Хакасия установлена административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Хакасия правил работы рынков и торговых зон.

Однако отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а также права и обязанности лиц, осуществляющих указанную деятельность, определены Федеральным законом от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (с изменениями от 2 июня 2007 года).

Согласно статье 2 названного Федерального закона правовое регулирование отношений, связанных с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством органам местного самоуправления не предоставлено право регулирования вопросов организации работы рынков.

Понятие "торговая зона" в федеральном и республиканском Законодательстве не содержится, и соответственно, действующее законодательство не предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать правила работы торговых зон.

В соответствии со статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 10 июня 2008 года) к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа отнесено создание условий для обеспечения жителей услугами торговли.

Правила продажи отдельных видов товаров установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года N 55 "Об утверждении правил продажи отдельных видов товаров, Перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара и Перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации" (с изменениями от 1 февраля 2005 года). Названными Правилами регулируются отношения между покупателями и продавцами при продаже отдельных видов продовольственных и непродовольственных товаров. Органам местного самоуправления предоставлено право только установить режим работы продавца муниципальной организации (пункт 3 Правил).

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, статья 39 Закона Республики Хакасия противоречит федеральному законодательству.

Статьей 94 Закона Республики Хакасия предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного органами местного самоуправления порядка организации и проведения массовых Мероприятий (за исключением организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования).

Между тем, согласно части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, меняющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Для реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования принят Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Часть 1 статьи 20.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.

В иных нормах КоАП РФ ответственность за нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий, не относящихся к общественно-политическим публичным мероприятиям, не установлена.

Однако такая ответственность не может быть установлена и законами субъектов Российской Федерации, поскольку региональным законодательством не может определяться порядок проведения соответствующих массовых мероприятий; законодатель субъекта Российской Федерации не вправе восполнить пробел, существующий в федеральном законе, принятом по предмету совместного ведения.

Право на организацию и проведение забастовок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий в соответствии с федеральным законодательством закреплено в статье 14 Федерального закона от 12 января 1006 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (с изменениями от 9 мая 2005 года).

В соответствии с установленным статьей 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях" (с изменениями от 28 февраля 2008 года) порядком проведения религиозных обрядов и церемоний богослужения, религиозные обряды и Церемонии беспрепятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях.

Религиозные организации вправе проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по просьбам находящихся в них граждан в помещениях, специально выделяемых администрацией для этих целей. Проведение религиозных обрядов в помещениях мест содержания под стражей допускается с соблюдением требований уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации.

Таким образом, правовую основу, регламентирующую порядок доведения названных массовых мероприятий составляет исключительно федеральное законодательство.

Кроме того, редакция статьи 94 Закона Республики Хакасия указывает на возможность привлечения к административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий культурно-зрелищного и иного характера.

Под такую категорию массовых мероприятий, учитывая неопределенность оспариваемого положения, подпадает, к примеру, и осуществляемая на законных основаниях агитационная деятельность, порядок - проведения которой определен Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями от 24 июля 2007 года).

Как разъяснено в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность, в этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, статья 94 Закона Республики Хакасия в силу неопределенности содержания допускает установление административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий религиозного характера, культурно-зрелищного и иного характера, следовательно, противоречит федеральному законодательству.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании оспариваемых положений Закона Республики Хакасия противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Учитывая, что Закон Республики Хакасия от 15 марта 2004 года N 17 "Об административных правонарушениях" (с изменениями от 25 декабря 2007 года) опубликован в бюллетене "Вестник Хакасия" от 17 марта 2004 года N 15, от 12 мая 2004 года N 22, от 13 июля 2004 года N 35, от 7 октября 2004 года N 45, от 5 апреля 2005 года N 15, от 3 марта 2006 года N 10, от 17 июля 2007 года N 49, от 27 декабря 2007 года N 85, суд считает необходим обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение принятом решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере указанного издания.

В силу изложенного, руководствуясь ст.ст. 193-198 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать статьи 14-25, 27-33, 35, 37-38, 40-46, 48, 50-56, 59-64, 66-88 в части, устанавливающей размер штрафов за совершение административных правонарушений в размере, зависимом от минимального размера оплаты труда;

статью 39; статью 94 Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 г N 17 "Об административных правонарушениях" (с изменениями от 25 декабря 2007 года) противоречащими федеральному законодательству недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу первом очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасия".

Решение может быть обжаловано, прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Совет Республики Хакасия в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.