Особенности рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов (Т.П. Петрова, "Правосудие в Хакасии", N 4, 2006 года)

Особенности рассмотрения дел о признании недействующими
нормативных правовых актов

Согласно пункту 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Особенностью производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов является то, что оспаривание нормативного правового акта заявителем и разрешение дела судом осуществляются безотносительно к спору о защите субъективных прав конкретных лиц, в том числе заявителя, а суд, выполняя функцию "нормоконтроля", решает только судьбу нормативного правового акта или его части.

Предметом обращения в суд по таким делам является требование о признании определенного нормативного правового акта или его части противоречащим федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

К особенностям указанной категории дел относится также то, что решения по ним затрагивают права неопределенного круга лиц, которых невозможно индивидуализировать и привлечь к участию в деле.

При разрешении вопроса о том, относится ли акт к нормативным правовым актам, которые могут быть оспорены в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ, следует исходить из понятия нормативного правового акта, закрепленного в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В практике Верховного Суда Республики Хакасия имели место случаи возвращения заявлений, поступивших в суд для рассмотрения в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

Так, прокурор Республики Хакасия обратился в Верховный Суд Республики Хакасия с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующими абз. 2 п. 2.1., абз. 2-6, 8, 9 п. 2.2. и абз. 3.2 Устава Республиканского государственного учреждения "Центр качества", утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 13апреля 2005 года N 108 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Хакасия от 14 февраля 2003 года N 29 "О создании Республиканского государственного учреждения "Центр качества".

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст.26 ГПК РФ Верховный суд республики рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Между тем, оспариваемый заявителем Устав не отвечает указанным признакам нормативного правового акта, поскольку, будучи учредительным документом Республиканского государственного учреждения "Центр качества", определяет правовое положение данного юридического лица, то есть регулирует конкретные правоотношения и устанавливает нормы, обязательные для определенного круга лиц, действующие лишь в связи с созданием названного учреждения, а, следовательно, не является нормативным правовым актом.

Таким образом, заявленные требования неподсудны Верховному Суду Республики Хакасия.

Определением Верховного Суда Республики Хакасия от 16 мая 2005 года заявление прокурора возвращено.

Заявителю разъяснено, что он вправе обратиться с заявлением об оспаривании вышеуказанного Устава в Абаканский городской суд.

Николаенко Н.Я. обратился в суд с заявлением о признании недействительной регистрации устава муниципального образования город Саяногорск от 31 мая 2005 года, ссылаясь на то, что, несмотря на противоречие положений устава федеральному законодательству и законодательству Республики Хакасия о местном самоуправлении, он был 05 августа 2005 года зарегистрирован Государственным правовым комитетом Республики Хакасия.

Таким образом, из заявления усматривается, Николаенко Н.Я. оспаривает решение о регистрации устава муниципального образования, и, следовательно, предъявленные требования подлежат рассмотрению в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.

Определением Верховного Суда Республики Хакасия от 3 октября 2005 года заявление Николаенко Н.Я. возвращено. Заявителю разъяснено, что он вправе обратиться с вышеуказанным заявлением по месту его жительства или по месту нахождения органа, решение которого им оспаривается.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пункт 1 ст. 251 ГПК РФ предоставляет заинтересованным лицам право оспаривать в суде только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты.

Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Республики Хакасия предусмотрен Законом Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия", в силу ст.30 которого нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются. Не подлежат официальному опубликованию нормативные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, составляющие в соответствии с федеральным законодательством государственную тайну, предназначенные для служебного пользования или содержащие сведения конфиденциального характера.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается первая публикация полного текста нормативного правового акта в официальном издании. Датой официального опубликования нормативного правового акта считается дата первой публикации его полного текста в официальном издании (ст.32).

Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета "Хакасия" и бюллетень "Вестник Хакасии" (ст.35).

Обнародование не свидетельствует о том, что нормативный правовой акт вступил в силу, если он не опубликован в установленном порядке.

Согласно п.5 ст.251 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 настоящего Кодекса, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

В заявлении должны быть приведены положения закона или нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу по отношению к оспариваемому акту и на соответствие которых, по мнению заявителя, суду надлежит проверить оспариваемый акт. Без этого требования к заявлению на стадии принятия к производству невозможно определить, затрагиваются ли оспариваемым нормативным правовым актом права и законные интересы заявителя, тогда как выяснение этого обстоятельства имеет правовое значение, так как в соответствии с п.1 ч.1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления в случае, если в этом заявлении оспариваются акты, которые не затрагивают права свободы или законные интересы заявителя.

К примеру, когда гражданин оспаривает нормативный правовой акт, регулирующий исключительно отношения между организациями, полагая свои права и законные интересы нарушенными в результате принятия этого акта, у судьи имеются основания отказать ему в принятии заявления, поскольку оспариваемый гражданином акт не затрагивает и в принципе не может затрагивать права и свободы гражданина (физического лица), так как граждане не могут быть субъектами данного вида правоотношений. Следует отметить, что на стадии принятия заявления к производству судья разрешает вопрос о том, затрагивает или нет оспариваемый нормативный правовой акт права и свободы заявителя, вопрос же о том нарушены ли в результате принятия этого акта права и свободы заявителя является существом спора и подлежит выяснению в судебном заседании.

Так, Сапешко Г.С. обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, недействующим абз. 4 раздела 9 Приложения 3 к постановлению Правительства Республики Хакасия от 30 декабря 2004 года N 410 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия от 25 декабря 2004 года N 98 "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год". В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что оспариваемая норма в противоречие нормам Федерального закона "Об образовании", а также постановлению Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года N 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ", действие которого распространено на другие категории педагогических работников образовательных учреждений, изменяет установленный порядок предоставления льгот педагогическим работникам, ставя предоставление льгот учителям в зависимость от наличия законченного высшего или среднего специального образования. Как следует из заявления Сапешко Г. С., оно не содержит указания на то, каким образом оспариваемое положение затрагивает и нарушает права заявителя. В судебном заседании установлено, что заявитель Сапешко Г. С. работает директором МОУ Подсиненская средняя образовательная школа, имеет высшее педагогическое образование, что подтверждается дипломом, а, следовательно, оспариваемая заявителем правовая норма не нарушает и не создает угрозу нарушения ее прав и свобод.

Определением Верховного Суда Республики Хакасия от 25 июля 2005 года производство по делу прекращено.

Организации вправе оспаривать в суде нормативные правовые акты, не затрагивающие права и законные интересы самих организаций только в случаях, когда закон прямо наделяет их полномочиями по обращению в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Гражданский процессуальный кодекс РФ определил подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов таким образом, что нормативный правовой акт соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления оспаривается в суде соответствующего уровня.

Однако дела об оспаривании правовых актов с пороком формы (не опубликован в установленном порядке, не зарегистрирован, если регистрация является обязательной, и др.) рассматриваются в районных судах по правилам главы 25 ГПК РФ.

При рассмотрении данной категории дел Верховный Суд Республики Хакасия во всех случаях проверял компетенцию органа или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, исходя из положений ст. 71-73 Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а также иных правовых актов, регламентирующих компетенцию данных органов (должностных лиц), Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия "О Верховном Совете Республики Хакасия", Закона Республики Хакасия "О Правительстве Республики Хакасия". В случае установления, что оспариваемый акт принят с превышением компетенции, судом принималось решение о признании его противоречащим федеральному законодательству, недействующим.

Так, пунктом 1 постановления Правительства Республики Хакасия от 24 марта 2005 года N 87 "О признании участков территорий лечебно-оздоровительными местностями республиканского значения" лечебно-оздоровительными местностями республиканского значения признаны участки территорий "Озеро Беле", "Озеро Туе", "Озеро Власьево", "Озеро Джирим", "Озеро Шунет" в границах проектируемых округов горно-санитарной зоны.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании пункта 1 указанного постановления в части признания лечебно-оздоровительными местностями республиканского значения участков территории "Озеро Власьево", площадью 29 км.2, и "Озеро Шунет", площадью 8 км.2, противоречащим федеральному законодательству недействующим, ссылаясь на то, что Правительство Республики Хакасия, отнеся земли федеральной собственности к лечебно-оздоровительным местностям республиканского значения, превысило свои полномочия.

В судебном заседании установлено, что земельные участки "Озеро Власьево" и "Озеро Шунет" находятся в границах третьей зоны санитарной охраны курорта федерального значения "Озеро Шира". Данное обстоятельство подтверждается описанием границ и режима округа санитарной охраны курорта "Озеро Шира" -Приложение N 2 к постановлению Совета Министров РСФСР от 12 декабря 1985 года N 556 и картой землепользования района курорта "Озеро Шира", составленной Министерством здравоохранения СССР и Управлением "Геоминвод".

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что вопросы владения, пользования, распоряжения земельными участками, находящимися в федеральной собственности, определение их статуса, в том числе признание участков территории "Озеро Власьево" и "Озеро Шунет" лечебно-оздоровительными местностями республиканского значения, не входят в компетенцию субъекта Российской Федерации, следовательно, постановление Правительства Республики Хакасия от 24 марта 2005 года N 87 в оспариваемой части принято с превышением полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 23 ноября 2005 года пункт 1 постановления Правительства Республики Хакасия от 24 марта 2005 года N 87 "О признании участков территорий озер лечебно-оздоровительными местностями республиканского значения" в части отнесения к лечебно-оздоровительным местностям республиканского значения участков территорий "Озеро Власьево", "Озеро Шунет" признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с ч. 3 ст. 246 ГПК РФ суд не связан основаниями, доводами заявленных требований и рассматривает дела, руководствуясь принципом законности.

Рассматриваемые полномочия суда определяют значительную степень его активности в рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений, и существенно влияют на основание заявления.

Смысл реализации полномочия суда, определенного в ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, можно определить как возможность выходить за пределы основания заявления. Это означает неизменность обстоятельств заявления, на которых заявитель основывает свои требования, если они относятся к данному делу, и возможность суда ставить на рассмотрение иные обстоятельства, относящиеся к делу, но не указанные заявителем. Объем основания заявления по инициативе суда может быть увеличен, уменьшение основания заявления судом не допускалось.

Так, прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими части третьей статьи 17 в части, части третьей статьи 20 в части, статьи 37 в части Закона Республики Хакасия от 28 декабря 1999 года N 72 "О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия".

В обоснование требований заявитель сослался на то, что положения части третьей статьи 17 Закона РХ, согласно которой ответ на парламентский запрос должен быть дан в устной (на сессии Верховного Совета) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный Верховным Советом срок, и части третьей статьи 20 настоящего Закона, предусматривающей, что ответ на депутатский запрос должен быть дан в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок, в части, обязывающей дать ответ на парламентский и депутатский запросы в установленные настоящим Законом сроки прокурора Республики Хакасия, председателя Национального банка Республики Хакасия Центрального банка Российской Федерации, руководителей иных федеральных органов государственной власти, указанных в первых частях статей 17 и 20 Закона РХ, противоречат действующему Указу Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", устанавливающему иные сроки разрешения обращений граждан в государственные органы с предложениями, заявлениями и жалобами. Федеральному законодательству противоречит и положение статьи 37 Закона РХ, предусматривающее ответственность указанных органов за предоставление ими заведомо ложной информации и несоблюдение установленных настоящим Законом сроков и порядка предоставления информации.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что статья 71 (пункты "г", "ж", "о") Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; прокуратуру.

Уровень нормативно-правового регулирования деятельности вышеуказанных федеральных органов ограничен федеральным законодательством (ФЗ "О прокуратуре РФ, ФЗ "О Центральном банке РФ" и др.), что означает, что данные отношения не могут регулироваться законами субъектов РФ.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что оспариваемые положения части третьей статьи 17, части третьей статьи 20 и статьи 37 Закона РХ, обязывающие территориальные органы федеральных органов рассматривать парламентский и депутатский запросы в порядке и сроки, предусмотренный настоящими нормами, и устанавливающие ответственность таких органов за предоставление ложной информации и несоблюдение сроков и порядка предоставления информации, предусмотренных настоящим Законом, регулируют деятельность федеральных органов, что противоречит вышеприведенному федеральному законодательству.

В то же время, суд нашел доводы заявителя о противоречии оспариваемых норм Закона РХ Указу Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" несостоятельными, поскольку названный Указ регулирует правоотношения, связанные с обращениями, заявлениями и жалобами граждан, тогда как парламентский и депутатский запросы являются формой деятельности законодательского органа власти - Верховного Совета и депутатов (статья 7 Закона РХ).

Заявителю, оспаривающему нормативный правовой акт, должно быть отказано в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта независимо от оснований, приводимых им в обоснование заявленных требований.

Предметом рассмотрения являются лишь действующие нормативные правовые акты, поскольку только такие акты в течение срока их действия могут являться основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и могут в принципе повлечь какие-либо нарушения прав и свобод граждан.

К примеру, Салайдинова А.И., Брюханцева Л.Г. обратились в суд с заявлением о признании пункта 8 статьи 14 Закона Республики Хакасия "Об образовании", и абзаца 2 раздела 3 приложения N 3 к постановлению Правительства Республики Хакасия от 30 декабря 2004 года N 410 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год" в части установления права педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную площадь с отоплением и освещением в пределах социальной нормы площади жилья, установленной законодательством Республики Хакасия, противоречащим федеральному законодательству, недействующим.

В обоснование заявленных требований заявительницы сослались на то, что право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности является федеральной мерой социальной поддержки, которая должна предоставляться в порядке, установленном федеральным законодательством.

В судебном заседании установлено, что оспариваемое постановление утратило силу в связи с истечением финансового года. 22 декабря 2005 года принят Закон Республики Хакасия N 100-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2006 год", а 30 декабря 2005 года постановление Правительства Республики Хакасия N 439 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2006 год".

Ссылка заявительниц на то, что вновь принятое постановление Правительства Республики Хакасия также содержит положение, противоречащее федеральному законодательству, не была принята во внимание, поскольку законность указанного постановления не являлась предметом спора по настоящему делу.

Что касается ссылки заявительниц на то, что в период действия оспариваемого постановления Правительства Республики Хакасия были нарушены права и охраняемые законом интересы педагогических работников, то названные лица не лишены возможности обращения за судебной защитой в соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса РФ, если считают, что в результате применения этого нормативного акта, прекратившего свое действие, были нарушены их гражданские права.

Принимая во внимание, что на момент рассмотрения дела оспариваемое постановление являлось недействующим, определением суда от 20 февраля 2006 года производство по делу в указанной части прекращено.

В силу п.3 ст.252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

Из смысла приведенной нормы не усматривается абсолютного запрета на прекращение судом производства по делу во всех случаях отказа заявителя от своих требований. С учетом особенностей дела, причин, побудивших заявителя обратиться в суд, и отказаться от заявленных требований, характера оспариваемого акта, суд не лишен возможности прекратить производство по делу, что, впрочем, должно являться исключением из общего правила.

В отличие от искового производства роль суда при осуществлении "нормоконтроля" более активна, что вызвано специфическим характером дел об оспаривании нормативных правовых актов, неравноправным положением заявителя и заинтересованных в деле лиц, обусловленных властно-подчиненными отношениями, в связи с чем законодатель установил ограничения в реализации сторонами принципа диспозитивности. Решение суда не может быть основано лишь на одном факте признания требования заинтересованным лицом, суд должен проверить соответствие оспоренного нормативного правового акта акту, имеющему большую юридическую силу, и в случае противоречия принять решение о признании его недействующим.

Согласно ст.253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Принимая во внимание, что до вынесения решения суда оспариваемые нормативные правовые акты в течение определенного времени применялись (действовали), суд признавал их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, что не лишало заинтересованных лиц, права которых были нарушены применением этих актов, на защиту своих субъективных прав путем предъявления соответствующих исков.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (п.4 ст.253 ГПК РФ).

Т.П. Петрова,

судья Верховного Суда

Республики Хакасия

"Правосудие в Хакасии", N 4, 2006 года