Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 августа 2005 г. О признании приложения N 6.1 к Закону Республики Хакасия от 25 ноября 2004 г. N 98 "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год" в части установления нормативов финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях граждан и в образовательных учреждениях противоречащим федеральному законодательству, недействующим

Решение Верховного Суда Республики Хакасия
от 26 августа 2005 г.

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Хакасия

в лице председательствующего Петровой Т.Л.

при секретаре Соколовой И.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Республики Хакасия о признании приложения N 6.1 к Закону Республики Хакасия от 25 ноября 2004 года N 98 "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год" (в редакции от 7 июля 2005 года) в части установления нормативов финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях граждан и в образовательных учреждениях в размере 2 100 рублей, противоречащим федеральному законодательству, недействующим, установил:

Исполняющий обязанности прокурора Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании приложения N 6.1 к Закону Республики Хакасия от 25 ноября 2004 года N 98 "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год" (в редакции от 7 июля 2005 года) в части установления нормативов финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях граждан и в образовательных учреждениях в размере 2 100 рублей, противоречащим федеральному законодательству, недействующим.

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что установленный оспариваемым положением Закона Республики Хакасия норматив финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, противоречит Федеральному закону "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", постановлению Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 года N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и приложениям к нему N 1, 2, 3, поскольку не учитывает расчета норматива ежемесячного денежного содержания на одного подопечного ребенка, исходя из норм, установленных Правительством Российской Федерации, и фактических розничных цен в регионе на продовольственные и промышленные товары.

По мнению прокурора, предельный размер денежного содержания одного подопечного ребенка в 2 100 рублей не соответствует фактическим затратам на содержание ребенка по нормам, установленным законодательством, поскольку с учетом информации территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Хакасия о примерной стоимости содержания одного воспитанника в ценах 2005 года по нормам и видам товаров и услуг, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 года N 409, сумма на содержание ребенка в возрасте до 3-х лет превышает 2 116 рублей в месяц, на содержание ребенка в возрасте до 6-и лет- 3 052,93 руб. в месяц, на содержание школьника3 938,8 руб. в месяц.

Кроме того, указанные расходы не дифференцированы в зависимости от возраста детей, что, по мнению прокурора, также не соответствует федеральному законодательству.

В судебном заседании прокурор Петрова М.В. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Чустеева И.А., действующая на основании доверенности от 17 августа 2005 года, заявленные требования не признала, пояснила, что согласно п.1 Положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденного приказом Министерства образования Российской Федерации от 19 августа 1999 года, органы опеки и попечительства выплачивают опекунам (попечителям) денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря, исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. В соответствии с постановлением Госкомстата Российской Федерации от 25 марта 2002 года N 23 средние цены (тарифы) на отдельные виды товаров и услуг складываются под влиянием многообразных ассортиментных, а также территориальных сдвигов, сезонных колебаний и других факторов. Средние цены (тарифы) определяются как среднеарифметические взвешенные величины из уровней цен отдельных городов и регионов.

По мнению представителя Верховного Совета Республики Хакасия, представленный прокурором расчет основан на средних, а не фактических ценах, в связи с чем не является надлежащим доказательством.

При расчете суммы опекунского пособия, установленного оспариваемым положением Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год", были использованы фактические цены, сложившиеся в регионе по нормативам, определенным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 года N 409, что не противоречит действующему законодательству.

Представители Правительства Республики Хакасия Махагарова А.В., действующая на основании доверенности от 4 мая 2005 года, Кучеренко И.А., действующая на основании доверенности от 5 августа 2005 года, заявление прокурора не признали, пояснили, что при расчете сумм опекунского пособия были использованы фактические цены, сложившиеся в регионе по нормативам, определенным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 года N 409. Стоимостное выражение установленных Правительством Российской Федерации натуральных норм определялось из фактических цен, по которым Правительство Республики Хакасия производит закупку товаров для государственных нужд на территории Республики Хакасия по конкурсу на основе котировочных заявок.

По мнению представителей Правительства Республики Хакасия, расчеты органа статистики не являются надлежащим доказательством, поскольку в расчете использованы не фактические, а средние цены, что не соответствует требованиям приказа Министерства образования Российской Федерации от 19 августа 1999 года N 199, в то время как, котировочные цены- это реальные цены, предложенные поставщиками.

Заслушав прокурора, представителей Верховного Совета Республики Хакасия и Правительства Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статья 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Федеральным законом от 24 июля 1998 N124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (с изменениями от 21 декабря 2004 года) установлены минимальные государственные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, гарантирующих социально-экономические условия для реализации прав и законных интересов ребенка.

В соответствии со статьей 8 указанного Закона государственная политика в интересах детей осуществляется на основе государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей, установленных законодательством Российской Федерации, и являющихся составной частью государственных минимальных социальных стандартов.

Государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей определяются с учетом региональных различий в условиях их проживания.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти социальной защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регулируются также Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с изменениями от 22 августа 2004 года), согласно статье 4 которого дополнительные гарантии по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством.

Порядок возмещения расходов на выплату ежемесячных пособий опекунам на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь на одно физическое лицо, осуществление денежных выплат на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при поступлении в образовательные учреждения и трудоустройстве в соответствии с нормами обеспечения воспитанников детских домов утверждается Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предусмотренные настоящим Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (статья 5 названного Закона).

В соответствии с указанными нормами федерального законодательства Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с изменениями от 14 мая 2001 года) установлены нормы питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем и необходимым оборудованием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, согласно приложениям N 1, 2, 3.

Эти нормы распространены на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных под опеку (попечительство) в семьи граждан.

В силу пункта 3 указанного постановления порядок выплаты денежных средств на опекаемых детей регулируется Положением, утвержденным Министерством образования Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденным приказом Министерства образования Российской Федерации от 19 августа 1999 года N 199 (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 17 февраля 2000 года N 2120), денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря выплачиваются опекунам (попечителям), исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона.

Следовательно, размер пособия на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством, обусловлен только установленными федеральными органами исполнительной власти нормативами и реально складывающимися в конкретном регионе ценами на продукты питания, одежду, обувь и мягкий инвентарь. Состояние и возможности бюджета субъекта Российской Федерации на размер указанного пособия влиять не могут.

В судебном заседании установлено, что 25 ноября 2004 года Верховным Советом Республики Хакасия принят закон Республики Хакасия N 98 "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год". 7 июля 2005 года в указанный Закон внесены изменения.

Так, пунктом 2 статьи 27 Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия" утверждены виды расходов и нормативы финансирования на социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, согласно приложению 6.1 к настоящему закону.

В Приложении 6.1 к названному Закону установлены нормативы финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях граждан и в образовательных учреждениях в размере 2 100 рублей.

Между тем, согласно информации о примерной стоимости содержания одного воспитанника в ценах июня 2005 года по нормам и видам товаров и услуг, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 года N 409, представленной территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Республике Хакасия, стоимость питания ребенка составляет: от 0 до 3 лет- 2 020 рублей в месяц, от 3 до 6 лет- 2 269 рублей в месяц, школьный возраст- 2 839 рублей в месяц. Стоимость одежды, обуви и мягкого инвентаря: на одного воспитанника школьного возраста- 1 099,8 руб. в месяц, дошкольного возраста- 789,93 руб. в месяц, от 0 до 3 лет - представлены данные о стоимости инвентаря - 96,75 руб. в месяц.

Таким образом, сумма на содержание подопечного ребенка по нормам и видам товаров и услуг, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 года N 409, превышает установленную оспариваемым нормативным правовым актом сумму 2 100 рублей.

Возражая против заявленных требований, представители Правительства Республики Хакасия представили расчет стоимости опекунского пособия на 2005 год (на одного воспитанника в месяц), в соответствии с которым стоимость питания составляет 1 422,60 руб. в месяц, стоимость мягкого инвентаря- 491,70 руб. в месяц, стоимость канцелярских, хозтоваров, предметов личной гигиены и прочего- 185,70 руб. в месяц.

Однако указанный расчет не может быть принят во внимание, так как лицами, участвующими в деле, не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что этот расчет составлен с учетом фактических цен, сложившихся в Республике Хакасия.

Довод представителей Правительства Республики Хакасия о том, что стоимость установленных Правительством Российской Федерации натуральных норм определена с учетом фактических цен, по которым Правительство Республики Хакасия производит закупку товаров для государственных нужд, несостоятелен, поскольку Закон Республики Хакасия от 25 ноября 2002 года N 63 "О государственном заказе Республики Хакасия" (с изменениями от 14 октября 2004 года) регулирует организационно-правовые отношения, возникающие при формировании, размещении и использовании на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд Республики Хакасия, в целях обеспечения эффективного использования средств республиканского бюджета Республики Хакасия.

Государственные нужды Республики Хакасия- потребности Республики Хакасия в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения республики (обеспечения устойчивого функционирования и развития здравоохранения, социального обеспечения и образования, учреждений культуры и спорта, а также важнейших объектов инженерной инфраструктуры) и реализации целевых программ, обеспечиваемых за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия (статья 1 названного Закона).

В соответствии со статьей 2 этого же Закона закупки и поставки продукции для государственных нужд Республики Хакасия осуществляются в целях: решения задач жизнеобеспечения и реализации принятых к финансированию целевых программ. Настоящий Закон применяется ко всем закупкам и поставкам продукции для государственных нужд Республики Хакасия, осуществляемым государственными заказчиками (республиканскими органами исполнительной власти, осуществляющими формирование и размещение заказов) за счет средств республиканского бюджета.

Наиболее предпочтительным способом закупки является открытый конкурс (способ выявления поставщика продукции, обеспечивающий лучшие условия исполнения государственного контракта). К внеконкурсным способам относятся способы запроса котировок и закупки у единственного источника (статья 4 указанного Закона).

С учетом приведенных норм суд находит заслуживающими внимания доводы прокурора о том, что положения указанного Закона не подлежат применению к спорным правоотношениям, поскольку цены, по которым Правительство Республики Хакасия осуществляет закупку товаров для государственных нужд по конкурсу на основе котировочных данных, не совпадают с реальными (фактическими) ценами на товары и услуги, существующими на предприятиях торговли и сферы услуг Республики Хакасия. В судебном заседании не добыто доказательств, свидетельствующих о том, что в розничной торговой сети, в том числе у тех поставщиков, которыми представлены котировочные заявки, муниципальные образовательные учреждения, а также граждане, осуществляющие опеку (попечительство), могут приобрести товары в розничной торговой сети по ценам государственных закупок.

Кроме того, комиссия по централизованному размещению заказов на закупку продукции для государственных нужд Республики Хакасия не является органом, уполномоченным на определение фактических цен на товары и услуги в регионе, и их фиксацию. Цены, на основании которых осуществляются закупки товаров, являются договорными, комиссия выбирает товары, предложенные на более выгодных условиях, в том числе и по стоимости товаров.

Оснований для отождествления цен, по которым производится закупка товаров для государственных нужд Республики Хакасия, с фактическими ценами региона не имеется, так как приобретение товаров осуществляется не только по государственным, по и по муниципальным контрактам, а также на основании реестра закупок. Приобретение товаров для муниципальных нужд не связано ценой котировочных заявок, представленных на конкурс для заключения государственных контрактов.

В Республике Хакасия наряду с государственными образовательными учреждениями, существуют муниципальные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и применение этими учреждениями цен на основании котировочных заявок, представленных для заключения контрактов на поставку товаров для государственных нужд, не предусмотрено законом, и не является обязательным условием заключения муниципальных контрактов и осуществления учреждениями закупок товаров.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об отсутствии установленных законом критериев определения фактической цены товаров и услуг на основании котировочных заявок, представленных (поданных) для заключения государственных контрактов.

В то же время, представленный прокурором расчет сомнений не вызывает, поскольку в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года N 188 "Вопросы федеральной службы государственной статистики" (с изменениями от 22 февраля 2005 года), от 30 июля 2004 года N 399 "Об утверждении положения о федеральной службе государственной статистики" Федеральная служба государственной статистики является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, представляет в установленном порядке официальную статистическую информацию органам государственной власти, органам местного самоуправления, средствам массовой информации, организациям и гражданам.

Согласно Основным положениям о порядке наблюдения за потребительскими ценами и тарифами на товары и платные услуги, оказанные населению, и определения индекса потребительских цен, утвержденным постановлением Госкомстата России от 25 марта 2002 года N 23, наблюдение за изменением потребительских цен возложено на органы государственной статистики.

Регистрация цен и тарифов на товары и услуги проводится специалистами территориальных органов государственной статистики. При этом регистрации подлежит фактическая цена товара, имеющегося в свободной реализации и оплачиваемого наличными деньгами (пункты 7.1, 7.4 Основных положений).

На базе разработанного перечня товаров и услуг и норм их потребления осуществляется исчисление фиксированного набора потребительских товаров и услуг (пункт 11.3 Основных положений).

Потребительская (розничная) цена (тариф)- фактическая цена или тариф на товары и услуги, реализуемые в свободной продаже в организациях торговли, сферы услуг в стационарных торговых заведениях и при передвижной торговле (киоски, палатки и т.д.), а также на рынках. Потребительская цена является конечной ценой потребления и включает в себя НДС, акциз, налог с продаж и другие косвенные налоги, а также затраты и прибыль товаропроизводящей сети.

Из письма руководителя территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Хакасия от 17 августа 2005 года следует, что цены, указанные Хакасстатом в информации от 25 июля 2005 года, представленной в прокуратуру Республики Хакасия, являются средними потребительскими ценами, которые соответствуют среднему уровню зарегистрированных фактических цен.

Наблюдение за ценами и тарифами на товары и услуги осуществляется в организациях торговли и сферы услуг, а также на вещевых, смешанных и продовольственных рынках. Для организации наблюдения отбираются крупные и средние организации торговли и сферы услуг всех форм собственности и организационно-правовых форм, а также индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в розничной торговле. В выбранную совокупность включаются объекты, расположенные как в центральной части города, так и на его окраинах, с тем, чтобы в наблюдение попали организации с различными условиями торговли (обслуживания). По каждому товару-представителю ежемесячно регистрируется до 5-10 фактических цен, что позволяет реально отражать структуру покупок населением конкретных товаров в организациях торговли с различными условиями реализации и обеспечить возможность определения реального уровня цен. Регистрируются фактические цены товаров, имеющихся в свободной реализации, и оплачиваемых наличными деньгами.

На базе собранной фактической ценовой информации определяются средние потребительские цены, которые используются для расчета величины прожиточного минимума, а также для формирования стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг, исчисленных по различным нормам потребления.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что установленный Законом Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 года" (Приложение 6.1) норматив финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, не соответствует стоимости затрат на содержание детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с установленными федеральными нормативами по фактическим ценам региона.

Кроме того, указанные расходы не дифференцированы в зависимости от возраста детей, что не соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 года N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", которым предусмотрены следующие возрастные категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: от 0 до 3 лет, от 3 до 6 лет, дошкольный возраст и школьный возраст.

Из постановления Правительства Республики Хакасия от 28 апреля 2005 года N 134 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в Республике Хакасия за 1 квартал 2005 года" видно, что прожиточный минимум для детей в 1 квартале 2005 года составил 2 839 рублей, что также превышает норматив финансирования расходов на содержание детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, установленный оспариваемым нормативным правовым актом. При этом величина прожиточного минимума определялась без учета нормативов, установленных федеральными органами исполнительной власти для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотренных в постановлении Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 года N 409.

При таких обстоятельствах суд полагает, что установленный оспариваемым положением Закона Республики Хакасия норматив финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в сумме 2 100 рублей ущемляет права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по сравнению с другими детьми, проживающими в Республике Хакасия, и не соответствует вышеназванным требованиям федерального законодательства.

Принимая во внимание, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт в течение определенного времени применялся (действовал), суд считает необходимым признать приложение N 6.1 к Закону Республики Хакасия от 25 ноября 2004 года N 98 "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год" (в редакции от 7 июля 2005 года) в части установления нормативов финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях граждан и в образовательных учреждениях в размере 2 100 рублей, противоречащим федеральному законодательству, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, что не лишает заинтересованных лиц, права которых были нарушены применением этого акта, на защиту своих субъективных прав путем предъявления соответствующих исков.

Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Учитывая, что Закон Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год" опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" (N 60 от 9 декабря 2004 года), в редакции от 7 июля 2005 года- в бюллетене "Вестник Хакасии" N 35 от 12 июля 2005 года, суд считает необходимым обязать редакцию бюллетеня "Вестник Хакасии" опубликовать сообщение о принятом решении в указанном издании.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать приложение N 6.1 к Закону Республики Хакасия от 25 ноября 2004 года N 98 "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2005 год" (в редакции от 7 июля 2005 года) в части установления нормативов финансирования расходов на полное государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях граждан и в образовательных учреждениях в размере 2 100 рублей, противоречащим федеральному законодательству, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать редакцию "Вестника Хакасии" опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере.

Решение может быть обжаловано, прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий

Т.Л. Петрова