Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 3 февраля 2006 г. О признании абзаца 1 пункта 2 Порядка расходования средств из резервного фонда Правительства Республики Хакасия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 декабря 2002 года N 339 противоречащим федеральному законодательству, недействующим

Решение Верховного Суда Республики Хакасия
от 3 февраля 2006 г.

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 мая 2005 года решение Верховного Суда Республики Хакасия от 3 февраля 2006 года оставлено без изменения

Верховный Суд Республики Хакасия в лице

председательствующего Петровой Т.Л.

при секретаре Соколовой И.С.,

с участием прокурора Гончаровой М.И.,

представителя Правительства Республики Хакасия Дроздовой О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Республики Хакасия о признании абзаца 1 пункта 2 Порядка расходования средств из резервного фонда Правительства Республики Хакасия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 декабря 2002 года N 339 (с изменениями от 23 ноября 2005 года), противоречащим федеральному законодательству, недействующим, установил:

26 декабря 2002 года Правительством Республики Хакасия принято постановление N 339 "О порядке расходования средств из резервного фонда Правительства Республики Хакасия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий" (далее- Порядок), 25 августа 2005 года и 23 ноября 2005 года внесены изменения. Постановление опубликовано в бюллетене "Вестник Хакасия" от 22 января 2003 года N 3-4, от 9 сентября 2005 года N 42, от 28 ноября 2005 года N 58.

В соответствии с абзацем 1 пункта 2 Порядка финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее именуются чрезвычайные ситуации) производится:

- за счет средств предприятий и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее именуются организации), находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, если чрезвычайная ситуация носит локальный характер;

- за счет средств бюджетов муниципальных образований, страховых фондов и других источников, если чрезвычайная ситуация носит муниципальный характер.

Между тем, абзацем 5 статьи 3 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее- Федеральный закон) определено, что целью настоящего Федерального закона является разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

К полномочиям федеральных органов исполнительной власти относятся обеспечение создания федеральных резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуация федерального характера, обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера, определение порядка оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации при возникновении чрезвычайных ситуаций регионального характера (статьи 8, 9, 10 Федерального закона).

Пунктом 2 части 1 статьи 24 Федерального закона определено, что финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций федерального и межрегионального характера является расходным обязательством Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, содействие устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера (пункты "а", "е", "з" части 1 статьи 11 Федерального закона).

Пунктом 3 части 1 статьи 24 Федерального закона предусмотрено, что финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций регионального и межмуниципального характера является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления отнесено самостоятельное осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункты "г", "д" части 2 статьи 11 Федерального закона).

Пунктом 4 части 1 статьи 24 Федерального закона определено, что финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования.

Согласно частям 1 и 5 статьи 81 Бюджетного кодекса РФ в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления.

Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Статьей 25 Федерального закона установлено, что резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.

Порядок создания и использования указанных резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 14 Федерального закона организации обязаны финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций, создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Частью 2 статьи 24 Федерального закона установлено, что организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года N 1094 утверждено Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года N 1340 утвержден Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пунктами 3 и 7 которого предусмотрено, что для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются:

федеральный резерв материальных ресурсов в составе государственного материального резерва решением Правительства Российской Федерации;

резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти решением федеральных органов исполнительной власти;

резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления;

объектовые резервы материальных ресурсов решением администраций предприятий, учреждений и организаций.

Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет:

средств федерального бюджета- федеральный резерв материальных ресурсов;

средств федеральных органов исполнительной власти- резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти;

средств бюджетов субъектов Российской Федерации- резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации;

средств местных бюджетов- местные резервы материальных ресурсов;

собственных средств предприятий, учреждений и организацийобъектовые резервы материальных ресурсов.

Таким образом, определенная федеральным законодательством четкая градация полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления позволяет им регулировать правоотношения и принимать правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций соответственно федерального, регионального и межмуниципального, муниципального уровней.

Кроме того, федеральный орган государственной власти Правительство Российской Федерации- наделен правом устанавливать порядок участия в ликвидации чрезвычайных ситуаций организаций всех форм собственности. Правительство Республики Хакасия, урегулировав вопросы финансирования мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за счет средств предприятий и организаций всех форм собственности, а также за счет средств муниципальных образований, вышло за пределы своих полномочий.

В судебном заседании прокурор Гончарова М.И. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.

Представитель Правительства Республики Хакасия Дроздова О.В., действующая на основании доверенности от 2 февраля 2006 года, заявленные требования не признала и пояснила, что частью 2 статьи 24 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" установлено, что организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000 года N 810 утверждены Правила выделения из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, в соответствии с пунктом 2 которых финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера производится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, федеральных органов исполнительной власти, средств соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников. При недостаточности указанных средств федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее одного месяца со дня возникновения чрезвычайной ситуации могут обращаться в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении средств из резервного фонда.

Компетенция органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Правительством Республики Хакасия не определена, а пунктом 3 оспариваемого постановления Правительства Республики Хакасия органам местного самоуправления рекомендовано принять нормативные правовые акты, регламентирующие порядок финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Выслушав прокурора, представителя Правительства Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно пункту "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 81 Бюджетного кодекса РФ порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (с изменениями от 22 августа 2004 года) (далее- Федеральный закон) определены общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Органы государственной власти субъектов Российской федерации наделены полномочиями принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а" пункта 1 статьи 11 Федерального закона).

Статья 11 указанного Закона определяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Статьи 11, 14 Федерального закона предусматривают, что финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайной ситуации, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников. Для чего органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайной ситуации.

Статья 24 Федерального закона определяет, что финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайной ситуации федерального и межрегионального характера является расходным обязательством Российской Федерации; регионального и межмуниципального характера - расходным обязательством субъекта Российской Федерации; в границах (на территории) муниципального образования- расходным обязательством муниципального образования. Организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Границы зон чрезвычайной ситуации определяются назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайной ситуации на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством Российской Федерации, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация (статья 5 Федерального закона).

В соответствии с Положением о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года N 1094 (пункт 2), чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные по указанным в данном нормативном акте признакам.

Пунктом 3 этого Положения, а также пунктом 30 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 (с изменениями от 27 мая 2005 года), предусмотрено, исходя из классификации чрезвычайной ситуации, что ликвидация локальной чрезвычайной ситуации осуществляется силами и средствами организации, муниципальной - силами и средствами органа местного самоуправления.

В судебном заседании установлено, что 26 декабря 2002 года Правительством Республики Хакасия принято постановление N 339 "О порядке расходования средств из резервного фонда Правительства Республики Хакасия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий" (далее- Порядок), 25 августа 2005 года и 23 ноября 2005 года внесены изменения. Постановление опубликовано в бюллетене "Вестник Хакасия" от 22 января 2003 года N 3-4, от 9 сентября 2005 года N 42, от 28 ноября 2005 года N 58.

В соответствии с абзацем 1 пункта 2 Порядка финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее именуются чрезвычайные ситуации) производится:

- за счет средств предприятий и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее именуются организации), находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, если чрезвычайная ситуация носит локальный характер;

- за счет средств бюджетов муниципальных образований, страховых фондов и других источников, если чрезвычайная ситуация носит муниципальный характер.

Таким образом, оспариваемая норма постановления Правительства Республики Хакасия конкретизирует положения вышеприведенных федеральных нормативных правовых актов и им не противоречит. Права, обязанности, компетенция предприятий, организаций и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также порядок финансирования мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций локального или муниципального характера оспариваемым нормативным правовым актом не определены. Пунктом 3 Постановления органам местного самоуправления рекомендовано принять нормативные правовые акты, регламентирующие порядок финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий за счет средств местных бюджетов.

Поскольку Федеральным законом определены общие организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по предмету совместного ведения, конкретизирующие и дополняющие положения федерального законодательства при условии, что эти акты не противоречат федеральным.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что абзац 1 пункта 2 Порядка расходования средств из резервного фонда Правительства Республики Хакасия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 декабря 2002 года N 339 (с изменениями от 23 ноября 2005 года) принят Правительством Республики Хакасия по предмету совместного ведения, в пределах своей компетенции и не противоречит федеральному законодательству, в связи с чем оснований для удовлетворения заявления первого заместителя прокурора Республики Хакасия не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 193-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

В удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Республики Хакасия о признании абзаца 1 пункта 2 Порядка расходования средств из резервного фонда Правительства Республики Хакасия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 декабря 2002 года N 339 (с изменениями от 23 ноября 2005 года), противоречащим федеральному законодательству, недействующим - отказать.

Решение может быть обжаловано, прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий

Т.Л. Петрова