Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 5 июля 2007 г. N А74-770/2007 Об отказе в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству некоторых положений Решения Абаканского городского Совета депутатов от 29.11.2005. N 220 "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" (извлечение)

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия
от 5 июля 2007 г. N А74-770/2007
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Прокурор Республики Хакасия (далее - Прокурор РХ) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими пункта 3.3 приложения N 1 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части возложения на Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана полномочий по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств), пункта 5.3 приложения N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части отсутствия в перечне документов проекта графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу, пункта 6.1 приложения N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.200г. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части признания победителем конкурса более одного участника и определения победителя соглашением сторон.

В судебном заседании представитель Прокурора РХ поддержал требования, изложенные в заявлении и дополнениях к нему.

Представитель Абаканского городского Совета депутатов (далее - Абаканский горсовет) требования не признал по обстоятельствам, изложенным в отзыве и письменных пояснениях, приобщенных к материалам дела.

Представитель заинтересованного лица поддержал позицию Абаканского горсовета по основаниям, изложенным в письменном отзыве, считает, что решение Абаканского горсовета в оспариваемой части не противоречит действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Пояснения представителей сторон и представленные ими доказательства свидетельствуют о нижеследующих обстоятельствах.

29 ноября 2005 года Абаканский городской Совет депутатов принял решение N 220 "Об утверждении Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане" (далее - Решение горсовета). Указанным решением был утвержден Порядок организации пассажирских перевозок в городе Абакане (приложение N 1) (далее - Порядок организации пассажирских перевозок) и Положение о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования (приложение N 2) (далее - Положение о конкурсах). В соответствии с пунктом 2 Решения горсовета оно вступает в силу с момента официального опубликования. В городской газете "Абакан" (выпуск N 26) решение N 220 от 29 ноября 2005 года было опубликовано 6 декабря 2005 года.

25 июля 2006 года Абаканским городским Советом депутатов принято решение N 288 "О внесении изменений и дополнений в решение Абаканского городского Совета депутатов от 29.11.2005. N 220 "Об утверждении Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане". Согласно пункту 2 настоящее решение вступает в силу с момента его официального опубликования. Решение N 288 от 25 июля 2006 года опубликовано в газете " Абакана" N 30, 2-8 августа 2006 года Выпуск N 23.

13 февраля 2007 года Абаканским городским Советом депутатов принято решение N 349 "О внесении изменений в решение Абаканского городского Совета депутатов от 29.11.2005 N 220 "Об утверждении Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане". Согласно пункту 2 настоящее решение вступает в силу с момента его официального опубликования. Решение N 349 от 13 февраля 2007 года опубликовано в газете " Абакана" N 7, 21.02. - 27.02.2007 года.

Не согласившись с отдельными положениями указанных решений, Прокурор РХ обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействующими.

Оспариваемое Прокурором РХ решение Абаканского городского Совета депутатов N 220 от 29 ноября 2005 года (в редакции решения от 25 июля 2006 года N 288, решения от 13 февраля 2007 года N 349) является нормативным правовым актам, поскольку оно устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, поэтому оно могло быть оспорено по заявлению прокурора, обратившегося с требованием о признании отдельных положений такого акта недействующими, в порядке, предусмотренном главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании положений части 2 статьи 192, частей 4, 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в предмет исследования по настоящему делу входят обстоятельства, свидетельствующие о наличии полномочий на вынесение оспариваемого нормативного акта, о соответствии (несоответствии) оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта Закону, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (части 4, 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Между тем в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Из преамбулы оспариваемого нормативного акта усматривается, что Абаканский горсовет, руководствуясь подпунктом 20 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом "О безопасности дорожного движения", "Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденным приказом Минтранса РФ от 8 января 1997 года N 2, а также Уставом города Абакана, в целях обеспечения нормального функционирования рынка транспортных услуг, защиты интересов потребителей этих услуг, обеспечения безопасности перевозочного процесса, охраны жизни и здоровья пассажиров, пешеходов и других участников дорожного движения, учитывая необходимость упорядочения процесса привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к маршрутным пассажирским перевозкам в городе Абакане, утвердил "Порядок организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане" (приложение N 1) и "Положение о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования" (приложение N 2).

Согласно пункту 6 статьи 72 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" администрация города руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения.

Подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа законодатель относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения федеральным законодательством возложены на органы местного самоуправления, которые реализуются, в том числе, посредством издания нормативных правовых актов. При этом, поскольку законодательство 10004758 Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, орган местного самоуправления вправе самостоятельно определять их в своих актах, исходя из общих принципов, установленных федеральным законодательством с учетом местных условий.

В силу положений статьи 15 Федерального закона N 154-ФЗ и пункта 3 статьи 43 Федерального закона N 131 -ФЗ принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.

Согласно пункту 7 статьи 9 Устава города Абакана, утвержденного решением Абаканского горсовета от 28 декабря 2005 года N 222 "Об утверждении Устава города Абакана в новой редакции" к вопросам местного значения отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Абакана.

В соответствии с пунктами 13, 14, 15 статьи 44 Устава администрация города привлекает к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации всех форм собственности; координирует работу транспортных предприятий и организаций, осуществляющих перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города; организует работу по обеспечению безопасности дорожного движения на территории города.

При таких обстоятельствах, арбитражный суд полагает, что оспариваемое Решение принято Абаканским горсоветом в пределах представленных ему полномочий.

В соответствии с пунктом 3.3 Порядка организации пассажирских перевозок в г. Абакане (приложение N 1) Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана в пределах предоставленных полномочий утверждает сводные маршрутные расписания и рабочие маршрутные расписания (графики движения отдельных транспортных средств).

Оспаривая указанный пункт в части полномочий Управления коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств), Прокурор РХ ссылается на пункт 1, подпункт 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, статью 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункт 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 08 января 1969 года N 12, пункт 1 статьи 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", пункт 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176, пункт 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31 декабря 1981 года N 200, пункты 2.3.6, 5.2.1, 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 года N 2, полагает, что указание только на утверждение графика движения без ссылки на то, что такие графики разрабатываются самостоятельно индивидуальными предпринимателями и организациями, допускает такое толкование, при котором УКХТ обязано выдать график, разработанный и утвержденный УКХТ. Существующее положение нарушает права хозяйствующих субъектов, установленные приведенными нормами, может вызвать невозможность осуществления перевозки пассажиров после признания индивидуального предпринимателя или организации победителем и вынужденную необходимость отказа от перевозки на условиях, предложенных в утвержденном организатором конкурса графике, а равно воспрепятствование должной организации перевозочного процесса на конкурсном маршруте в случае победы в конкурсе.

Представитель Прокурора РХ также ссылается на статью 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, согласно которой муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Абаканский горсовет, возражая против доводов Прокурора РХ, указал, что оспариваемым пунктом на УКХТ не возлагаются полномочия по составлению графиков движения, препятствий для разработки индивидуальными предпринимателями и организациями графиков движения не существует, поскольку информация, публикуемая УКХТ в извещении о проведении конкурса, позволяет победителям конкурса самостоятельно разработать рабочие расписания движения отдельных транспортных средств. Также представитель Абаканского горсовета считает, что Прокурором РХ не указаны нормы права на основании которых подлежит признанию недействующим пункт в части невключения в него какого-либо положения.

Представитель Хакасской республиканской общественной организации "Ассоциация предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки" считает, что УКХТ наделено полномочиями только в части составления сводного расписания.

Заслушав пояснения сторон, исследовав письменные доказательства, арбитражный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для признания данного пункта недействующим в связи со следующим.

Из преамбулы оспариваемого нормативного акта следует, что целью издания данного акта является обеспечение нормального функционирования рынка транспортных услуг, упорядочение процесса привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к маршрутным пассажирским перевозкам в городе Абакане, защита интересов потребителей этих услуг, обеспечение безопасности перевозочного процесса, охрана жизни и здоровья пассажиров, пешеходов и других участников дорожного движения.

В соответствии с пунктами 1.1., 1.2. Порядка организации пассажирских перевозок настоящий Порядок регулирует взаимоотношения органов местного самоуправления и лиц, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров автобусами, с целью удовлетворения потребности населения города в пассажирских перевозках, устранения дискриминационных условий на рынке транспортных услуг, соблюдения действующих стандартов, правил и нормативов на транспорте, оказывающем услуги по перевозке пассажиров городскими автобусами маршрутами единой транспортной сети г. Абакана;

определяет порядок и условия привлечения перевозчиков для работы на городских автобусных маршрутах единой транспортной сети г. Абакана, права, обязанности и ответственность сторон при осуществлении перевозочной деятельности.

В пункте 1.4. Порядка организации пассажирских перевозок дано понятие сводного маршрутного расписания - изложенная в виде таблицы информация о времени начала, окончания и последовательности выполнения рейсов всеми транспортными средствами, работающими на городском маршруте, минимально допустимых интервалах движения, протяженности маршрута, а также понятие рабочего маршрутного расписания (графика движения отдельного транспортного средства) - изложенная в виде таблицы информация о времени начала, окончания и последовательности выполнения рейсов отдельным транспортным средством, работающим на городском маршруте в рамках сводного маршрутного расписания.

В соответствии с разделом 2 Порядка организации пассажирских перевозок маршрутные пассажирские перевозки в городе Абакане осуществляются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Хакасия, а также принятыми в их исполнение подзаконными нормативными актами и настоящим Порядком (пункт 2.1.).

Согласно пункту 2.2 указанного раздела, маршрутные пассажирские перевозки в г. Абакане осуществляются по единой маршрутной сети, ежегодной утверждаемой Мэром города Абакана в соответствии с потребностями населения, условиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения, и требуемыми стандартами качества.

В силу пункта 2.4 названного раздела, движение транспорта общего пользования на городских маршрутах осуществляется в соответствии со сводными маршрутными расписаниями, которые утверждаются УКХТ Администрации г. Абакана и разрабатываются на основе нормирования скоростей движения транспортных средств с учетом соблюдения требований безопасности дорожного движения.

Администрация города Абакана в силу пункта 6 статьи 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 06 июля 1991 года N 1550-1, пункта 1, подпункта 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, пунктом 7 статьи 16, пунктом 6 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пунктом 4 статьи 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", Уставом города Абакана, обладает полномочиями по организации пассажирских перевозок по городским маршрутам.

Из раздела 1 и 3 Положения об Управлении коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана, утвержденного решением Абаканского городского Совета депутатов от 20 октября 2004 года N 81, следует, что УКХТ образовано в целях организации транспортного обслуживания населения города Абакана, является отраслевым органом в системе исполнительных органов местного самоуправления города Абакана. В соответствии с пунктом 2.1 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах УКХТ является организатором конкурса.

Разделом 3 Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане предусмотрена обязанность УКХТ утверждать рабочие маршрутные расписания (графики движения отдельных транспортных средств).

Согласно пункту 6 Устава автомобильного транспорта РСФСР порядок утверждения расписания движения автобусов и маршрутных таксомоторов устанавливается Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР.

Параграфом 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР установлено, что движение автобусов и таксомоторов на маршрутах организуется по расписаниям. При этом расписания движения автобусов и таксомоторов на городских, пригородных и внутрирайонных маршрутах утверждаются автотранспортными предприятиями по согласованию с соответствующими исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов. Пунктом 51 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте определено, что расписание движения является основой организации движения автобусов. Расписания движения автобусов для городских и пригородных маршрутов ежегодно утверждаются по согласованию с местными Советами народных депутатов, транспортными управлениями (управлениями пассажирского автомобильного транспорта).

При этом в соответствии со статьей 72 Закона РФ от 06.07.1991. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) к полномочиям городской администрации в области транспорта относится осуществление контроля за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, а также утверждение маршрутов и графиков движения местного транспорта. Последнее в равной степени относится и к индивидуальным предпринимателям, осуществляющим указанный вид деятельности, что согласуется с принципом равных условий деятельности для всех хозяйствующих субъектов, установленным Конституцией Российской Федерации.

Пунктом 5.2.1 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами установлена обязанность владельцев автобусов разрабатывать графики (расписания) движения - на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами.

Пунктом 3.2. Положения об Управлении коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана к компетенции УКХТ отнесена обязанность по утверждению графиков движения пассажирского транспорта.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрена обязанность лиц, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров автобусами, разрабатывать графики движения отдельных транспортных средств и предусмотрена обязанность отраслевого органа в системе исполнительных органов местного самоуправления утверждать (согласовывать) данные графики.

Буквальное прочтение пункта 3.3 приложения N 1 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005г. N 220 (в ред. от 25.07.2006г., от 13.02.2007г.) в части возложения на Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана полномочий по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств) не свидетельствует о наличии возможности иного толкования данного положения, кроме как определения в данном тексте обязанности УКХТ утверждать рабочие маршрутные расписания (графики движения отдельных транспортных средств).

Согласно Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведова, слово "утвердить" обозначает окончательно установить, принять, официально оформить; слово "разработать" обозначает тщательно, всесторонне исследовать, подготовить, обработать во всех подробностях.

Использование в оспариваемом пункте слова "утверждает" не подразумевает под собой, в том числе, и осуществление разработки рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств).

Оспариваемым положением Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане в целях более правильной организации движения автомобильного транспорта и обеспечения перевозки пассажиров правомерно предусмотрено утверждение лицами, оказывающими услуги по перевозке пассажиров, в Управлении коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств).

Это утверждение материалами дела не опровергается, каких-либо. убедительных данных заявителем в его опровержение не представлено.

При таких обстоятельствах у арбитражного суда отсутствуют правовые основания для признания пункта 3.3 Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане недействующим.

Пунктом 5.3 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования, являющимся приложением N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) установлено, что в заявке на участие в конкурсе участник конкурса указывает номер лота, на который он претендует, и прилагает копии следующих документов, заверенные нотариально либо органом, выдавшим документ: лицензии на право осуществления пассажирских перевозок; лицензионных карточек на заявляемое и резервное транспортные средства; ПТС заявляемого и резервного транспортных средств; свидетельства о регистрации в качестве предпринимателя либо учредительных документов юридического лица; для представителя юридического лица документа, подтверждающего полномочия выступать от юридического лица; сведений ГИБДД за 6 месяцев до момента объявления конкурса о наличии (отсутствии) дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими и/или о случаях управления транспортными средствами заявителями водителями, находившимися в состоянии алкогольного, наркотического или иного опьянения.

Оспаривая указанный пункт в части в части отсутствия в перечне документов проекта графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу, Прокурор РХ ссылается на пункт 1, подпункт 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, статью 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункт 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 08 января 1969 года N 12, пункт 1 статьи 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", пункт 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденные приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176, пункт 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31 декабря 1981 года N 200, пункты 2.3.6, 5.2.1, 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 года N 2, полагает, что график движения маршрутного транспортного средства является предметом конкурса, его неотъемлемой частью, соответственно отсутствие на дату проведения конкурса разработанного индивидуальным предпринимателем графика движения, как содержащего информацию об условиях работы в случае побед, может вызвать невозможность осуществления перевозки пассажиров после признания победителем и вынужденную необходимость отказа от перевозки на условиях, предложенных в утвержденном УКХТ графике.

Пунктом 1.1. Положения о конкурсах (Приложение N 2) предусмотрено, что целями и задачами конкурса является создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Из названия Решения горсовета, преамбулы и приведенных пунктов следует, что сферой правого регулирования оспариваемого нормативного правового акта являются отношения в сфере организации перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Абакана.

Осуществление перевозок пассажиров по городским маршрутам сопряжено с использованием перевозчиками объектов городской инфраструктуры (остановочных пунктов, автомобильных дорог и т.д.).

Таким образом, правоотношения, возникающие по поводу или в связи с пассажирскими перевозками, возникают не только перевозчиками и пассажирами, но и между населением города - потребителем услуг, органами местного самоуправления и перевозчиками, оказывающими данные услуги.

Соответственно, положения нормативного правового акта, регулирующего пассажирские перевозки, касаются не только частных интересов - конкретных перевозчиков, но и публичных (общественных) интересов - населения города Абакана.

Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности (статьи 8, 17, 34).

Однако осуществление названных прав не должно нарушать права и свободы других лиц и может быть ограничено федеральным законом, но лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 17, часть 3 статьи 55, часть 2 статьи 74 Конституции Российской Федерации). Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 2 статьи 34).

Из системного анализа приведенных норм Конституции Российской Федерации следует, что доступ на товарный рынок может быть ограничен в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, то есть публичные интересы, перечисленные в части 3 статьи 17, части 3 статьи 55, части 2 статьи 74 Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, при условии, что данные ограничения адекватны социально необходимому результату.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер направленных на охрану жизни, здоровья и имущества граждан, защиту их прав и законных интересов, а также защиту интересов общества и государства.

Статья 2 вышеназванного закона относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями.

Согласно статьей 3 названного Федерального закона основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются:

приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;

приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;

соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;

программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Пункт 1 статьи 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" не относит к компетенции Российской Федерации вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего транспорта. Согласно пункту 4 статьи 6 данного Федерального закона органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Статья 5 данного Федерального закона дает перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти - подчиненности, характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения; осуществление обязательной сертификации объектов, продукции и услуг транспорта и дорожного хозяйства.

Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляться, в том числе и посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке пассажиров.

Реализуя свои полномочия по организации пассажирских перевозок органы местного самоуправления в целях обеспечения транспортного обслуживания населения, а также соблюдения прав населения на жизнь и здоровье, вправе, исходя из данных об интенсивности дорожного движения и пропускной способности, автомобильных дорог, определять порядок и условия пассажирских перевозок, в том числе посредством проведения конкурса по всем маршрутам.

В целях обеспечения федеральных требований безопасности перевозочного процесса, организации движения, экологической безопасности и т.д. вправе устанавливать дополнительные требования, а также ограничения, которые, должны соответствовать критериям, закрепленным Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Из текста оспариваемого Решения горсовета следует, что организация конкурса направлена на удовлетворение потребностей населения города Абакана в пассажирских перевозках, обеспечение безопасности перевозочного процесса, охраны здоровья и жизни участников дорожного движения и устранения дискриминационных условий на рынке транспортных услуг.

В соответствии с пунктом 5.1. Положения о конкурсах (приложение N 2) к участию в конкурсе допускаются конкурсанты - юридические лица и физические лица, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, имеющие в соответствии с законодательством право на осуществление пассажирских перевозок и подавшие заявку.

Согласно пункту 1.4 Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане конкурс это способ выявления перевозчика, способного обеспечить лучшее качество предоставления услуг по регулярной перевозке пассажиров и багажа по городским маршрутам.

Указанные в оспариваемом пункте 5.3 Положения о конкурсах (Приложение N 2) документы следует рассматривать как предложение участника конкурса по условиям конкурса, которое подлежит рассмотрению специально созданной конкурсной комиссией.

В силу пункта 1.4 Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане рабочим маршрутным расписанием (графиком движения отдельного транспортного средства) является изложенная в виде таблицы информация о времени начала, окончания и последовательности выполнения рейсов отдельным транспортным средством, работающим на городском маршруте в рамках сводного маршрутного расписания.

Пунктами 5.2.2 и 5.2.3 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 года N 2 установлены требования об обязательном наличии у владельцев автобусов графиков (расписаний) движения - на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктам, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами с указанием времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег, схемой маршрута с указанием опасных участков (в случае рейсов большой протяженности).

Однако обязательность наличия рабочего маршрутного расписания (графика движения отдельного транспортного средства) сама по себе не свидетельствует об обязательности включения в перечень предоставляемых на конкурс документов проекта графика движения. Более того, в условиях урегулированности составляющих рабочего маршрутного расписания законами и иными нормативными правовыми актами в области организации дорожного движения, график движения не будет свидетельствовать о предложении лицом лучших по сравнению с другими участниками торгов условий.

Арбитражный суд полагает, что оспариваемое Решение горсовета и в частности пункт 5.3 (приложение N 1) не нарушает прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, не затрагивает их правоспособность в части осуществления предпринимательской деятельности. Оспариваемый нормативный правовой акт содержит общие условия доступа на рынок транспортных услуг, равные для всех перевозчиков.

Довод Прокурора РХ о том, что сопоставление пункта 3.3 Приложения N 1 с перечнем предоставляемых владельцами транспортных средств документов, установленным пунктом 5.3 Приложения N 2, допускает такое толкование пункта 3.3 Приложения N 1, при котором УКХТ обязано выдать график, разработанный и утвержденный непосредственно УКХТ, поскольку в пункте 5.3 Приложения N 2 проект графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу не указан в качестве документов, прилагаемых к заявке, в результате чего участник конкурса лишен возможности представить разработанный им график движения транспортного средства по городскому маршруту, арбитражный суд также признает необоснованным.

Пункт 3.3 содержится в Приложении N 1 "Порядок организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане", которое регулирует общие положения взаимоотношения органов местного самоуправления и лиц, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров автобусами. Пункт 5.3 указан в Приложении N 2 "Положение о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования", которое характеризует организацию, порядок проведения конкурса, порядок оформления его результатов. Таким образом, цели включения оспариваемых пунктов в решение Абаканского городского совета депутатов "Об утверждении Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" N 220 от 29 ноября 2005 года, различны, что не позволяет говорить о возможности сопоставления данных пунктов друг с другом.

Прокурор РХ в подтверждение своих доводов сослался на существующую в Арбитражном суде Республики Хакасия судебную практику по делу N А74-3193/2005 и со ссылкой на статью 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указал на то, что нарушения единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, влекут изменение или отмену в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу..

Предметом рассмотрения по делу N А74-3193/2005 явился нормативный акт постановление Мэра города Абакана от 18 июля 2005 года N 1348 "О Временном положении о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по утверждению графиков движения на городских маршрутах общего пользования", где пунктом 6.10 установлено, что УКХТ в течение 10 дней после утверждения итогового протокола конкурсной комиссии выдает победителю утвержденный график движения транспортного средства. Таким образом, в решении по делу N А74-3193/2005 дана оценка иному нормативному акту и установлены иные обстоятельства, не имеющие отношения к настоящему спору.

Пунктом 6.1 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования (Приложение N 2) установлено, что в случае если победителем конкурса признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей по соглашению сторон.

Прокурор РХ, со ссылкой на пункты 8, 17 статьи 4, статьи 15, 17 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ, пункт 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, считает, что Абаканским горсоветом в пункте 6.1 Положения о конкурсах установлено правило, при котором органы местного самоуправления допускают саморегулирование правоотношений между участниками конкурса на основе гражданско-правового соглашения, заключенного между ними, а также возможности определения нескольких победителей конкурса, что приводит к нарушению принципа свободы предпринимательской деятельности, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

По мнению Прокурора РХ оспариваемый пункт решения Абаканского горсовета приводит к созданию участникам торгов, определенных в качестве победителей конкурса, преимущественных условий участия в торгах, что противоречит самой цели конкурса и является, в том числе результатом несовершенства, недостаточности установленных в решении Абаканского горсовета оценочных критериев, по которым определяется победитель конкурса.

Основные понятия, в том числе понятия конкуренции, дискриминационных условий, признаков ограничения конкуренции даны в статье 4 Федерального закона "О защите конкуренции".

Пунктом 7, 8, 17 названной статьи установлено: конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами;

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

По общему правилу, содержащемуся в пункте 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;

2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;

4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Общие положения о заключении сделок на торгах установлены Гражданским кодексом Российской Федерации. В соответствии со статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

Торги проводятся в форме аукциона или конкурса.

Выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит запрета на выбор двух победителей,

Антимонопольное законодательство предъявляет определенные антимонопольные требования к условиям проведения конкурса.

Из текста оспариваемого Решения горсовета следует, что организация конкурса направлена не на ограничение конкуренции, а на удовлетворение потребностей населения города Абакана в пассажирских перевозках, обеспечение безопасности перевозочного процесса, охраны здоровья и жизни участников дорожного движения и устранения дискриминационных условий на рынке транспортных услуг.

Оспариваемым нормативным правовым актом для всех субъектов, имеющих право осуществлять пассажирские перевозки (имеющих соответствующие лицензии), определены равные конкурсные условия. Из содержания оспариваемого Решения горсовета не усматривается, что кому-либо из претендентов предоставляются какие-либо преимущества и устанавливаются какие-либо ограничения для участия в конкурсе.

Оспариваемые положения пункта 6.1 Приложения N 2 регулируют взаимоотношения, возникающие после проведения конкурса в случае наличия двух победителей.

На основании изложенного у арбитражного суда отсутствуют правовые основания для признания пункта 6.1 приложения N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части признания победителем конкурса более одного участника и определения победителя соглашением сторон, недействующим.

Учитывая результаты рассмотрения спора, арбитражный суд признает пункт 3.3 приложения N 1 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части возложения на Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана полномочий по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств), пункт 5.3 приложения N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части отсутствия в перечне документов проекта графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу), пункт 6.1 приложения N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части признания победителем конкурса более одного участника и определения победителя соглашением сторон, соответствующими статьям 447, 448 Гражданского Кодекса Российской Федерации, пунктам 8, 17 статьи 4, статьям 15, 17 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006. N 135-ФЗ, пункту 1, подпункту 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, статье 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункту 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 08 января 1969 года N 12, пункту 1 статьи 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", пункту 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденные приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176, пункту 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31 декабря 1981 года N 200, пунктам 2.3.6, 5.2.1, 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 года N 2.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37. Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение настоящего дела не взыскивается.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

1. В удовлетворении заявления Прокурора Республики Хакасия, город Абакан, отказать.

Признать пункт 3.3 приложения N 1 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части возложения на Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана полномочий по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств), пункт 5.3 приложения N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части отсутствия в перечне документов проекта графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу), пункт 6.1 приложения N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005. N 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) в части признания победителем конкурса более одного участника и определения победителя соглашением сторон, соответствующими статьям 447, 448 Гражданского Кодекса Российской Федерации, пунктам 8, 17 статьи 4, статьям 15, 17 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006. N 135-ФЗ, пункту 1, подпункту 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, статье 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункту 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 08 января 1969 года N 12, пункту 1 статьи 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", пункту 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденные приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176, пункту 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31 декабря 1981 года N 200, пунктам 2.3.6, 5.2.1, 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 года N 2.

Согласно части 4 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и в соответствии с частью 7 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть обжаловано в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, город Иркутск, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Республики Хакасия.