Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 мая 2006 г. О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими норм Закона Республики Хакасия об охране окружающей среды, устанавливавших муниципальный контроль в области охраны окружающей среды и право государственных инспекторов приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды

Решение Верховного Суда Республики Хакасия
от 15 мая 2006 г.

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Хакасия в лице

председательствующего Петровой Т.Л.,

при секретаре Захарове М.М.,

с участием прокурора Гончаровой М.И.,

представителя Верховного Совета Республики Хакасия Ламанского В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании абзаца 7 части 1 статьи 41, статьи 42 Закона Республики Хакасия от 7 июля 2004 года N 44 "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 5 декабря 2005 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими, установил:

7 июля 2004 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 44 "Об охране окружающей среды" (далее - Закон Республики Хакасия), 5 декабря 2005 года внесены изменения, опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" от 14 июля 2004 года N 36, от 9 декабря 2005 года N 63.

В соответствии с абзацем 7 части 1 статьи 41 Закона Республики Хакасия государственные инспектора в области охраны окружающей среды Республики Хакасия при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем статьей 3.12 Федерального закона от 9 мая 2005 года N 45 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" предусмотрено, что административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте настоящего решения допущена опечатка. Номер Федерального Закона от 9 мая 2005 года N 45 следует читать "45-ФЗ"

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 31 декабря 2005 года) (далее - Федеральный закон) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.

Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом (статья 80 Федерального закона).

Статьей 42 Закона Республики Хакасия установлен порядок осуществления муниципального контроля в области охраны окружающей среды.

Ранее статьями 68 и 68.1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определялся порядок осуществления муниципального контроля в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль), а также устанавливались права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем, Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ статья 68 изложена в новой редакции, установлен порядок осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль), а статья 68.1 о правах, обязанностях и ответственности муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды признана утратившей силу.

Статьей 64 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 31 декабря 2005 года) установлено, что контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Согласно статье 3 Федерального закона хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципа независимости контроля в области охраны окружающей среды.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и не входит в систему органов государственной власти.

По мнению прокурора, статья 42 противоречит федеральному законодательству, поскольку в ней с превышением предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий установлен порядок осуществления муниципального контроля в области охраны окружающей среды.

В судебном заседании прокурор Гончарова М.И. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Ламанский В.А., действующий на основании доверенности от 4 мая 2006 года, с требованием прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству, недействующими абзаца 7 части 1 статьи 41, части 2 статьи 42 Закона Республики Хакасия согласился, а относительно части 1 статьи 42 Закона Республики Хакасия требования не признал, пояснил, что указанная норма не устанавливает порядка осуществления муниципального контроля в области охраны окружающей среды.

В соответствии со статьей 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Согласно абзацу 37 статьи 1 Федерального закона экологическая безопасность- это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Статьей 7 Федерального закона к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесена организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организация мероприятии по охране окружающей среды в границах городского округа соответственно.

В соответствии с абзацем 11 статьи 1 Федерального закона охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

По мнению представителя Верховного Совета Республики Хакасия, из приведенных норм следует, что муниципальный экологический контроль осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в целях обеспечения экологической безопасности, в рамках полномочий по охране окружающей среды, отнесенных к вопросам местного значения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Полагает, что часть 1 статьи 42 Закона Республики Хакасия, устанавливающая, что муниципальный экологический контроль осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, не противоречит федеральному законодательству.

Выслушав прокурора, представителя Верховного Совета Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 31 декабря 2005 года) законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Настоящий Федеральный закон действует на всей территории Российской Федерации.

В судебном заседании установлено, что 7 июля 2004 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 44 "Об охране окружающей среды" (далее - Закон Республики Хакасия), 5 декабря 2005 года внесены изменения, опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" от 14 июля 2004 года N 36, от 9 декабря 2005 года N 63.

В соответствии с абзацем 7 части 1 статьи 41 Закона Республики Хакасия государственные инспектора в области охраны окружающей среды Республики Хакасия при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды.

Между тем статьей 3.12 Федерального закона от 9 мая 2005 года N 45 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" предусмотрено, что административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 31 декабря 2005 года) (далее - Федеральный закон) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.

Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом (статья 80 Федерального закона).

Таким образом, абзац 7 части 1 статьи 41 Закона Республики Хакасия противоречит федеральному законодательству, поскольку право приостановления или прекращения деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, предоставлено суду, а не должностным лицам исполнительного органа государственной власти Республики Хакасия.

Согласно статье 42 Закона Республики Хакасия муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

При осуществлении муниципального экологического контроля может проводиться проверка соблюдения действующих нормативных актов в области охраны окружающей среды, в том числе контроль осуществляется за:

- разработкой и проведением мероприятий по охране окружающей среды;

- возмещением вреда, причиненного окружающей среде;

- представлением своевременной, полной и достоверной экологической информации;

- выполнением природоохранных требований и мероприятий при размещении объектов, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации капитальных объектов и временных сооружений, выводе из эксплуатации предприятий, организаций, иных объектов, а также планировке и застройке территорий, разработке, выпуске, применении продукции, сборе, использовании, обезвреживании, размещении отходов производства и потребления, разработке проектов предельно допустимых выбросов (ПДВ), предельно допустимых сбросов (ПДС), проектов нормативов образования и лимитов размещения отходов (ПНОЛРО), санитарно-защитных зон, прибрежных полос и водоохранных зон;

- соблюдением экологических норм и требований при использовании земель;

- осуществлением производственного экологического контроля;

- использованием водных объектов местного значения, местных общераспространенных полезных ископаемых, строительством подземных сооружений местного значения;

- реализацией решений по вопросам экологической экспертизы, принятых на основе результатов общественных обсуждений, опросов, референдума, заявлений общественных организаций;

- организацией общественных экологических экспертиз;

- организацией и функционированием особо охраняемых природных территорий местного значения, в том числе озелененных территорий общего пользования и зон рекреации;

- выполнением природоохранных мероприятий, финансируемых за счет средств местного бюджета;

- соблюдением порядка согласования вырубки, обрезки, уничтожения зеленых насаждений, изъятием газонов, озеленением территорий муниципального образования;

- исполнением требований об устранении нарушений законодательства, о выполнении природоохранных мероприятий;

- предоставлением сведений для государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, определения состояния окружающей среды;

- организацией процесса утилизации и переработки отходов производства и потребления, соблюдением порядка сбора, разделения на виды, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов на территории муниципального образования;

- соблюдением правил содержания территории муниципального образования;

- деятельностью по рекультивации загрязненных и нарушенных земель, приведением их в состояние, пригодное для дальнейшего использования.

Ранее статьями 68 и 68.1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 9 мая 2005 года) определялся порядок осуществления муниципального контроля в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль), а также устанавливались права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды.

Однако Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ статья 68 изложена в новой редакции, установлен порядок осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль), а статья 68.1 о правах, обязанностях и ответственности муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды признана утратившей силу.

Статьей 64 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 31 декабря 2005 года) установлено, что контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Согласно статье 3 Федерального закона хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципа независимости контроля в области охраны окружающей среды.

Таким образом, статья 42 противоречит федеральному законодательству, поскольку устанавливает порядок осуществления муниципального контроля в области охраны окружающей среды.

Суд находит несостоятельными доводы представителя Верховного Совета Республики Хакасия о том, что часть 1 статьи 42 Закона Республики Хакасия не регламентирует порядок осуществления муниципального экологического контроля и не противоречит федеральному законодательству, так как, исходя из принципа независимости контроля, органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено право определять органы, осуществляющие муниципальный экологический контроль, а также то, какими нормативными правовыми актами регулируется порядок осуществления муниципального экологического контроля.

Положение, аналогичное части 1 статьи 42 Закона Республики Хакасия, содержалось в пунктах 1 и 2 статьи 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 9 мая 2005 года), которые исключены Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ.

Таким образом, действующим федеральным законодательством вопросы осуществления муниципального экологического контроля не регламентируются и право их регулирования не предоставлено субъектам Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании оспариваемых положений Закона Республики Хакасия противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Учитывая, что Закон Республики Хакасия от 7 июля 2004 года N 44 "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 5 декабря 2005 года) опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" от 14 июля 2004 года N 36 и от 9 декабря 2005 года N 63, суд считает необходимым обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере указанного издания.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 193 - 199, 251, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать абзац 7 части 1 статьи 41, статью 42 Закона Республики Хакасия от 7 июля 2004 года N 44 "Об охране окружающей среды" (с изменениями от 5 декабря 2005 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасии".

Решение может быть обжаловано, прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий

Т.Л. Петрова