Постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 27 февраля 2014 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл абзаца 4 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл" в связи с жалобой гражданки Н.Н. Гилязутдиновой"

Конституционный суд Республики Марий Эл в составе председательствующего А.М. Баранова, судей А.В. Бабина, С.В. Масловой, Г.А. Михопаркина,

с участием гражданки Гилязутдиновой Н.Н., обратившейся с жалобой в Конституционный суд Республики Марий Эл, представителя заявительницы Д.В. Егошина, представителя Государственного Собрания Республики Марий Эл Л.А. Конаковой, представителя Главы Республики Марий Эл И.Н. Горчаковой,

руководствуясь статьей 95 Конституции Республики Марий Эл, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 34, 70, 82, 92, 93 и 95 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл абзаца 4 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Н.Н. Гилязутдиновой на нарушение ее конституционных прав абзацем 4 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Марий Эл оспариваемое в жалобе нормативное положение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Бабина, объяснения сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства социальной защиты населения и труда Республики Марий Эл - Е.С. Бастраковой, от прокурора Республики Марий Эл - А.А. Назарова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Марий Эл установил:

1. Закон Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл" в пределах полномочий Республики Марий Эл определяет меры социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, проживающих в Республике Марий Эл. В соответствии с абзацем 4 статьи 1 Закона многодетной семьей в Республике Марий Эл признается семья, имеющая в своем составе трех и более несовершеннолетних детей, находящихся на иждивении родителей (усыновителей).

Для детей из многодетных семей статьей 11 Закона установлены меры социальной поддержки в виде определенных льгот, денежных выплат и компенсаций.

Конституционность абзаца 4 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл" оспаривает заявитель по настоящему делу - гражданка Н.Н. Гилязутдинова, которая после рождения в семье третьего ребенка обратилась в Управление социальной защиты населения и труда в Медведевском районе Республики Марий Эл с заявлением об оказании семье мер социальной поддержки, предусмотренных законом для многодетной семьи. В предоставлении мер социальной поддержки семье Н.Н. Гилязутдиновой было отказано в связи с достижением старшим ребенком заявительницы совершеннолетия.

Н.Н. Гилязутдинова в своей жалобе в Конституционный суд указала, что абзац 4 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл", содержащий норму о том, что многодетной семьей является семья, имеющая в своем составе трех и более несовершеннолетних детей, находящихся на иждивении родителей (усыновителей), противоречит Конституции Республики Марий Эл.

Нарушение своих прав, гарантированных Конституцией Республики Марий Эл, Н.Н. Гилязутдинова усматривает в том, что законодатель, принимая нормы о мерах социальной поддержки, должен исходить из принципов равенства, в силу которых реализация прав многодетных семей не должна быть обусловлена достижением одним из детей совершеннолетия без учета имущественного положения многодетной семьи, поскольку совершеннолетний ребенок при поступлении в образовательное учреждение фактически остается на иждивении родителей, и такая семья по-прежнему нуждается в оказании мер социальной поддержки, но, в силу оспоренного правового регулирования, помощь со стороны государства уже не получает.

Заявительница полагает, что установленное Законом Республики Марий Эл "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл" нормативное положение о том, что в Республике Марий Эл многодетной семьей признается семья, имеющая в своем составе трех и более несовершеннолетних детей, но не учитывающее в составе многодетной семьи детей, достигших возраста 18 лет и продолжающих обучение в образовательных учреждениях среднего профессионального образования и высшего профессионального образования по очной форме обучения, несет ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина и поэтому противоречит статьям 38 (часть 1) и 39 (часть 1) Конституции Республики Марий Эл.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является нормативное положение абзаца 4 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл".

Согласно статье 70 (часть вторая и третья) Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл" Конституционный суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Конституционный суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, конституционность которого подвергается сомнению. При этом суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Норма, конституционность которой в жалобе поставлена под сомнение, затрагивает сферу социальной защиты - установленной законами и иными нормативными правовыми актами системы мер, обеспечивающих социальные гарантии для определенных категорий граждан.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Участие субъектов Российской Федерации в реализации социальной функции государства обеспечивается путем принятия законодательных решений в сфере социальной защиты граждан. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование применительно к предмету рассмотрения по настоящему делу осуществлено на федеральном уровне Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей". Помимо данного нормативного правового акта, возлагающего на субъекты Российской Федерации обязанность самостоятельно определять категории семей, которые относятся к многодетным семьям и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона, иных нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих вопросы отнесения той или иной категории семей к многодетным семьям, в Российской Федерации не имеется. То есть критерии отнесения семей к многодетным субъекты Российской Федерации определяют самостоятельно.

Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наряду с вопросами образования, формирования, деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены их полномочия по нормативному правовому регулированию вопросов, отнесенных к их компетенции. Пунктом 2 статьи 26.3 указанного закона установлены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в том числе решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей, в том числе многодетных семей (подпункт 24). Законом также предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости (пункт 2.1 статьи 26.3). Тем самым законодательно предусмотрены пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки многодетным семьям.

В силу статей 31 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления, обязанные самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно определяют формы и направления расходования средств бюджета, а расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ. Данные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов.

Из изложенного следует, что субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать меры социальной поддержки многодетных семей за счет средств собственного бюджета.

Таким образом, федеральное законодательство, принятое в развитие конституционных положений о разграничении предметов ведения и полномочий, относит правовое регулирование социальной поддержки многодетных семей к полномочиям субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, такая поддержка является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, который самостоятельно с учетом сложившихся социально-экономических условий и финансовых возможностей вправе определить критерии и условия предоставления мер социальной поддержки.

Обращаясь к вопросу о полномочиях законодателя по регулированию вопросов социальной защиты, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе конкретных способов и объемов социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, определении критериев их дифференциации, регламентации условий предоставления (Постановление от 10 ноября 2009 года N 17-П).

При определении законодательных мер, гарантирующих реализацию права на социальную поддержку со стороны государства, подлежат учету и требования международно-правовых актов, являющихся, в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, составной частью национальной правовой системы. Так, статьей 1 Конвенции о правах ребенка (одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года) установлено, что ребенком является лицо, не достигшее 18-летнего возраста, если по национальному законодательству оно не достигает совершеннолетия ранее. Статья 27 Конвенции закрепляет, что государства-участники принимают необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей, в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей.

3. Законодательное регулирование вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, проживающих в Республике Марий Эл, произведено Государственным Собранием Республики Марий Эл на основании полномочий, предусмотренных частью 2 статьи 73 Конституции Республики Марий Эл, согласно которой этот законодательный орган государственной власти республики осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики Марий Эл, предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Марий Эл в пределах предоставленных полномочий.

Конституция Республики Марий Эл, определяя, что социальная политика в Республике Марий Эл направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливая государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства (статья 9), гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), вместе с тем не определяет конкретные способы и объемы социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан.

Закрепив полномочия по определению критериев и условий оказания социальной поддержки многодетным семьям за субъектами Российской Федерации, федеральный законодатель, по существу, не создал модельного федерального регулирования этих вопросов. Следовательно, при принятии собственного регулирования Республика Марий Эл самостоятельно определяет порядок и условия предоставления мер социальной поддержки этой категории граждан.

Понятие "многодетная семья" введено Законом Республики Марий Эл от 29 сентября 2009 года N 51-З "О внесении изменений в Закон Республики Марий Эл "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл". Часть первая статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З была дополнена абзацем четвертым, в соответствии с которым многодетная семья - это семья, имеющая в своем составе четырех и более несовершеннолетних детей, находящихся на иждивении родителей (усыновителей).

Далее Законом Республики Марий Эл от 29 декабря 2011 года N 83-З "О внесении изменений в Закон Республики Марий Эл "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл" были внесены изменения в абзац четвертый части первой статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З, в соответствии с которыми многодетной семьей считается семья, имеющая в своем составе трех и более несовершеннолетних детей, находящихся на иждивении родителей (усыновителей). Такое регулирование, направленное на совершенствование мер социальной поддержки многодетных семей, произведено с учетом финансово-экономических возможностей республики.

Республика Марий Эл, действуя в рамках предоставленных полномочий, обеспечила социально-правовую защиту семьи и адресность поддержки многодетных семей, исходя при этом из своих социально-экономических возможностей и самостоятельности определения форм и направления расходования бюджетных средств. Несовпадение оспоренных норм с нормами, изложенными в законах некоторых субъектов Российской Федерации по вопросам оказания социальной поддержки многодетным семьям, не может рассматриваться как выходящее за пределы конституционно допустимого усмотрения республиканского законодателя.

Таким образом, нормативное положение абзаца 4 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл", относящее к категории многодетных семей - получателей социальной поддержки лишь семьи с несовершеннолетними детьми, принято с соблюдением конституционных требований о разграничении предметов ведения и полномочий, направлено на исполнение конституционной обязанности государства о поддержке семьи, материнства и детства, в полной мере обеспечивает реализацию принципов социального государства, не ограничивает права и свободы человека и гражданина и не противоречит Конституции Республики Марий Эл.

Признание оспариваемой нормы не противоречащей Конституции Республики Марий Эл не препятствует республиканскому законодателю совершенствовать правовое регулирование мер социальной поддержки многодетных семей с учетом экономических возможностей и демографической ситуации в Республике Марий Эл.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 41 (часть вторая), 68, 69, 70, 71, 75 и 96 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл", Конституционный суд Республики Марий Эл постановил:

1. Признать абзац 4 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл" соответствующим Конституции Республики Марий Эл.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Копию настоящего Постановления направить гражданке Н.Н. Гилязутдиновой, в Государственное Собрание Республики Марий Эл, Главе Республики Марий Эл.

4. Согласно статье 74 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Марий Эл.

Конституционный суд Республики Марий Эл