Решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 16 марта 2010 г. N 3-6/2010 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 5 статьи 2 и статьи 3.1 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. N 36-З "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" (извлечение)

Решение Верховного Суда Республики Марий Эл
от 16 марта 2010 г. N 3-6/2010
(извлечение)

Верховный Суд Республики Марий Эл в составе судьи, при секретаре, с участием прокурора - старшего помощника прокурора Республики Марий Эл, представителя Государственного Собрания Республики Марий Эл, представителя Президента Республики Марий Эл,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя Прокурора Республики Марий Эл в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц о признании противоречащими закону и недействующими с момента вынесения решения судом части 5 статьи 2, статьи 3.1 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 года N 36-З "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия",

установил:

Заместитель Прокурора Республики Марий Эл обратился в Верховный Суд Республики Марий Эл с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц о признании противоречащими закону и недействующими с момента вынесения решения судом части 5 статьи 2, статьи 3.1 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 года N 36-З "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия".

В обоснование заявления указал на то, что Государственным Собранием Республики Марий Эл принят Закон Республики Марий Эл от 1 октября 2004 года N 36-З "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия". Текст закона опубликован в газете "Марийская правда" от 2 ноября 2004 года N 188 и Собрании законодательства Республики Марий Эл от 26 ноября 2004 года N 11.

В 2009 году в Закон Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" дважды внесены изменения: Законом Республики Марий Эл от 16 марта 2009 года N 3-З (опубликован в газете "Марийская правда" от 21 марта 2009 года N 49 и Собрании законодательства Республики Марий Эл 26 апреля 2009 года N 4) и Законом Республики Марий Эл от 26 сентября 2009 года N 49-З (опубликован в газете "Марийская правда" от 3 октября 2009 года N 178).

Частью 5 статьи 2 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" предусмотрено, что публичное мероприятие не подлежит проведению, если при подаче уведомления о его проведении были нарушены предписания Федерального закона и условия подачи уведомления, предусмотренные настоящим Законом.

Статьей 3.1 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" (в действующей редакции) установлено, что уведомление о проведении публичного мероприятия, не отвечающее требованиям Федерального закона и (или) представленное с нарушением порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, установленного настоящим Законом, возвращается для устранения нарушений организатору публичного мероприятия или лицу, уполномоченному организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению, в день его поступления с указанием причины возврата.

Заместитель прокурора полагает, что часть 5 статьи 2 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" противоречит части 5 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и подлежит признанию недействующей.

В силу части 5 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Частью 5 статьи 2 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия", как полагает заместитель прокурора, установлены дополнительные основания для отказа организатору от проведения публичного мероприятия, не предусмотренные Федеральным законом.

Кроме того, заместитель прокурора полагает, что статья 3.1 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" противоречит пункту 7 статьи 2, части 3 статьи 7, части 1 статьи 10, пункту 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и подлежит признанию недействующей. Указывает, что нормами Федерального закона не предусмотрена возможность органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органам местного самоуправления возвращать уведомление о проведении публичного мероприятия организатору для устранения недостатков.

Определением суда от 3 марта 2010 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Президент Республики Марий Эл.

В судебном заседании старший помощник прокурора Республики Марий Эл поддержал требования по вышеуказанным основаниям.

Представитель Государственного Собрания Республики Марий Эл с заявлением не согласилась, суду пояснила, что Федеральным законом не установлено, что включает в себя порядок подачи уведомления, последствия нарушения порядка подачи уведомления, последствия неисполнения организатором публичного мероприятия требований части 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". В связи с чем, Республика Марий Эл вправе осуществить собственное правовое регулирование до принятия соответствующего федерального закона.

Представитель Президента Республики Марий Эл с заявлением не согласился, суду пояснил, что часть 5 статьи 2 оспариваемого Закона дополнительных условий проведения публичного мероприятия не устанавливает, положения статьи 3.1 не содержат запрет на проведение публичного мероприятия, а способствуют устранению несоответствия целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона на стадии согласования, а не в период проведения публичного мероприятия.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Гарантированное статьей 31 Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Для обеспечения реализации установленного статьей 31 Конституции Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования принят Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать свои нормативные правовые акты, касающиеся вопросов проведения публичных мероприятий, но только в целях обеспечения условий и порядка проведения таких мероприятий и только в случаях, прямо предусмотренных вышеназванным Федеральным законом.

Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

Государственным Собранием Республики Марий Эл принят Закон Республики Марий Эл от 1 октября 2004 года N 36-З "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия". Текст Закона опубликован в газете "Марийская правда" от 2 ноября 2004 года N 188 и Собрании законодательства Республики Марий Эл от 26 ноября 2004 года N 11.

В 2009 году в Закон Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" дважды внесены изменения: Законом Республики Марий Эл от 16 марта 2009 года N 3-З (опубликован в газете "Марийская правда" от 21 марта 2009 года N 49 и Собрании законодательства Республики Марий Эл 26 апреля 2009 года N 4) и Законом Республики Марий Эл от 26 сентября 2009 года N 49-З (опубликован в газете "Марийская правда" от 3 октября 2009 года N 178).

Закон Республики Марий Эл от 1 октября 2004 года N 36-З "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" и внесенные в него изменения приняты уполномоченным органом, с соблюдением установленного порядка, вступили в законную силу.

Частью 5 статьи 2 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" предусмотрено, что публичное мероприятие не подлежит проведению, если при подаче уведомления о его проведении были нарушены предписания Федерального закона и условия подачи уведомления, предусмотренные настоящим Законом.

Вместе с тем, частью 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" предусмотрены только два основания, при наличии которых организатор публичного мероприятия не вправе проводить такое мероприятие: 1. если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок; 2. если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Других ограничений для проведения публичных мероприятий данный Федеральный закон или другие нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат. Таким образом, оспариваемым Законом (частью 5 статьи 2) установлены дополнительные основания для отказа организатору от проведения публичного мероприятия, не предусмотренные Федеральным законом.

В соответствии со статьями 19, 55 Конституции Российской Федерации равенство прав и свобод граждан Российской Федерации гарантируется без какой-либо дискриминации и могут быть ограничены федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с положениями частей 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Доводы заинтересованных лиц о том, что оспариваемой нормой осуществлено собственное правовое регулирование по вопросам установления последствий нарушения порядка подачи уведомления, последствий неисполнения организатором публичного мероприятия указания в уведомлении закрепленных законом сведений, являются несостоятельными.

Согласно статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган государственной власти или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия вправе лишь довести до сведения его организатора обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, могут предложить устранить имеющиеся несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Кодекса, и при необходимости могут предупредить организатора или других участников публичного мероприятия о возможности привлечения их к ответственности в случае нарушения установленного порядка проведения публичного мероприятия.

Частью 5 статьи 2 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" установлены дополнительные основания для отказа организатору от проведения публичного мероприятия, не предусмотренные Федеральным законом. Кроме того, орган государственной власти субъекта Российской Федерации фактически самостоятельно установил дополнительный запрет для проведения публичного мероприятия.

В указанном случае орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе осуществить собственное правовое регулирование, установив дополнительные основания для отказа (запрета) в проведении публичного мероприятия.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что часть 5 статьи 2 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующей.

Статьей 3.1 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" установлено, что уведомление о проведении публичного мероприятия, не отвечающее требованиям Федерального закона и (или) представленное с нарушением порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, установленного настоящим Законом, возвращается для устранения нарушений организатору публичного мероприятия или лицу, уполномоченному организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению, в день его поступления с указанием причины возврата.

Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" установлен уведомительный порядок проведения публичных мероприятий.

Согласно пункта 7 статьи 2 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомлением о проведении публичного мероприятия является документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка.

Требования к содержанию уведомления о проведении публичного мероприятия установлены частью 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Момент, с которого правообладатели (организатор и потенциальные участники) могут осуществлять действия по организации проведения публичного мероприятия, указан законодателем непосредственно с самим фактом подачи уведомления безотносительно к реакции и действиям уполномоченных лиц, в силу части 1 статьи 10 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Как указывалось выше, в силу статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в случае получения уведомления о проведении публичного мероприятия, не отвечающего требованиям части 3 статьи 7 Федерального закона (цель, форма и иные условия проведения публичного мероприятия) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления должен довести до сведения организатора публичного мероприятия предложения об устранении несоответствия требованиям Федерального закона.

В свою очередь, организатор публичного мероприятия, руководствуясь пунктом 2 части 4 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", обязан не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии или непринятии его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении. А в части 5 этой же статьи уже установлено, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Буквальное толкование последнего положения Федерального закона позволяет сделать вывод, что главным условием согласования является соблюдение формальных требований Закона о получении, рассмотрении и даче письменного ответа организатором публичного мероприятия на обоснованное предложение уполномоченных органов об изменении места или времени проведения публичного мероприятия.

Таким образом, исходя из смысла указанных норм, возможность со стороны органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления возвращать уведомление о проведении публичного мероприятия организатору для устранения недостатков Федеральным законом не предусмотрена.

Устанавливая законодательно возможность возвращения уведомления о проведении публичного мероприятия, заменяется уведомительный порядок, предусмотренный Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", разрешительным, когда фактически уполномоченные органы власти по своему усмотрению позволяют или не позволяют организатору публичного мероприятия проводить его в той форме, в том месте и в то время, которые определены организатором без соблюдения процедуры согласования. Это является ограничением конституционного права гражданина РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

В связи с чем являются несостоятельными доводы заинтересованных лиц о том, что оспариваемой нормой вводится самостоятельное правовое регулирование и устраняются несоответствия целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона на стадии согласования.

Таким образом, положения статьи 3.1 Закона Республики Марий Эл "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" следует признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

В данном деле оспариваемые положения нормативного правового акта, противоречащие федеральному законодательству, подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку имеет место проверка законности нормативного правового акта по заявлению прокурора в порядке абстрактного нормоконтроля, а не в связи с рассмотрением спора между конкретными субъектами.

В соответствии со статьей 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном средстве массовой информации органов государственной власти Республики Марий Эл.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

Заявление заместителя прокурора Республики Марий Эл удовлетворить.

Признать часть 5 статьи 2, статью 3.1 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 года N 36-З "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления данного решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия через Верховный Суд Республики Марий Эл.

Судья