Постановление Конституционного Суда Республики Марий Эл от 1 августа 2013 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл пункта 2 постановления администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" от 10 августа 2012 года N 1964 "О внесении изменений в постановление мэра города Йошкар-Олы от 30 января 2007 года N 113 и отнесении участка автомобильной дороги к автомобильным дорогам необщего пользования" в связи с запросом Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл"

Конституционный суд Республики Марий Эл в составе председательствующего А.М. Баранова, судей А.В. Бабина, Г.А. Михопаркина,

с участием Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл И.С. Татариновой, обратившейся с запросом в Конституционный суд Республики Марий Эл, представителя администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" О.Н. Лобко, представителя Министерства юстиции Республики Марий Эл Ю.Б. Черепановой, представителя Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл Г.И. Бариевой,

руководствуясь статьей 95 Конституции Республики Марий Эл, пунктом 1 части первой статьи 3, статьями 34, 70, 82, 83 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл пункта 2 постановления администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" от 10 августа 2012 года N 1964 "О внесении изменений в постановление мэра города Йошкар-Олы от 30 января 2007 года N 113 и отнесении участка автомобильной дороги к автомобильным дорогам необщего пользования".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл о соответствии Конституции Республики Марий Эл указанного нормативного положения муниципального акта. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Марий Эл оспариваемое в запросе нормативное положение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А. Михопаркина, объяснения сторон, выступления приглашенного в заседание представителя Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл Г.И. Бариевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Марий Эл установил:

1. Постановление администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" от 10 августа 2012 года N 1964 "О внесении изменений в постановление мэра города Йошкар-Олы от 30 января 2007 года N 113 и отнесении участка автомобильной дороги к автомобильным дорогам необщего пользования" (далее - постановление) опубликовано в газете "Йошкар-Ола" 14 августа 2012 года N 32 (1136).

Пунктом 2 постановления часть проезда по улице Волкова протяженностью 70 метров на участке от пересечения с улицей Кремлевской по направлению на юг вдоль здания Управления ФСБ России по Республике Марий Эл отнесена к дорогам необщего пользования городского округа "Город Йошкар-Ола", используемых исключительно для обеспечения собственных нужд Управления ФСБ России по Республике Марий Эл.

Запрос Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл, обусловленный коллективной жалобой граждан, содержит правовую аргументацию о противоречии оспоренного нормативного положения Конституции Республики Марий Эл, ее статьям 2, 17 (часть 3), 18, 27, 55 (часть 3). По мнению Уполномоченного по правам человека, отнесение части улицы Волкова города Йошкар-Олы к автомобильным дорогам необщего пользования не обусловлено обеспечением государственных или муниципальных нужд, вызвано необходимостью организации автомобильной стоянки для служебных автомобилей УФСБ России по Республике Марий Эл, привело к установке запрещающих дорожных знаков и сооружений, препятствующих проезду транспортных средств граждан, затруднению подъезда к детскому саду, школе и ряду административных зданий, блокированию проезда автомобилей скорой медицинской помощи, пожарной техники к зданиям, расположенным на 70-метровом участке улицы Волкова.

Уполномоченный по правам человека в Республике Марий Эл полагает, что оспоренное нормативное положение, отнесшее часть проезда по улице Волкова города Йошкар-Олы к дорогам необщего пользования в интересах Управления ФСБ России по Республике Марий Эл является несоразмерным ограничением конституционных прав и свобод значительного числа граждан.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является нормативное положение пункта 2 постановления администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" от 10 августа 2012 года N 1964 "О внесении изменений в постановление мэра города Йошкар-Олы от 30 января 2007 года N 113 и отнесении участка автомобильной дороги к автомобильным дорогам необщего пользования", отнесшего часть проезда по улице Волкова протяженностью 70 метров на участке от пересечения с улицей Кремлевской по направлению на юг вдоль здания Управления ФСБ России по Республике Марий Эл к дорогам необщего пользования городского округа "Город Йошкар-Ола", используемых исключительно для обеспечения собственных нужд Управления ФСБ России по Республике Марий Эл.

Согласно статье 70 (часть вторая и третья) Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл" Конституционный суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Конституционный суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, конституционность которого подвергается сомнению. При этом суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Оспариваемые заявителем правовые положения относятся к вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).

В Республике Марий Эл признается и гарантируется местное самоуправление, под которым понимается самостоятельное, под свою ответственность, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Республики Марий Эл, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (статьи 14, 98 (часть 1), 99 (часть 1) Конституции Республики Марий Эл), что согласуется с частью 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 года, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, согласно которой органы местного самоуправления обязаны строить свою деятельность в рамках закона и в интересах местного населения.

Как следует из правовых установлений части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", при осуществлении правового регулирования органам местного самоуправления необходимо руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации.

Осуществляя правовое регулирование общественных отношений, в том числе, по вопросам использования городской транспортной инфраструктуры, муниципальное образование должно исходить из общих правовых принципов справедливости и приоритета прав человека, закрепленных в статье 2 Конституции Республики Марий Эл.

Вытекающая из положений статьи 18 Конституции Республики Марий Эл обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить реализацию мер правовой защиты различных групп населения республиканским правовым регулированием, предполагает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления при принятии законов и иных нормативных правовых актов должны гарантировать соблюдение прав граждан в полном объеме. Во всяком случае такое регулирование должно отвечать требованиям справедливости и обоснованности, не допускать возможности произвольного и не основанного на законе ограничения прав и свобод человека.

Конституционные принципы справедливости и юридического равенства обуславливают обеспечение одинакового объема юридических гарантий для всех граждан, при этом они будут нарушены, если в процессе конституционного судопроизводства не обнаруживаются разумные и обоснованные причины, в силу которых была принята правовая норма.

3. Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ). В соответствии с данным Федеральным законом, автомобильная дорога представляет собой объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (пункт 1 части 1 статьи 3).

Этим же Федеральным законом в зависимости от назначения автомобильных дорог установлена их классификация, которая включает в себя автомобильные дороги федерального значения, автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, автомобильные дороги местного значения и частные автомобильные дороги. В зависимости от вида разрешенного использования автомобильные дороги также подразделяются на автомобильные дороги общего пользования, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц, и автомобильные дороги необщего пользования (статья 5). К собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального и межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (статья 6).

Согласно пунктам 5 и 6 части 1 статьи 13 Федерального закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществлении дорожной деятельности относится утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

В пределах своих полномочий органы местного самоуправления могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием дорог и осуществлением дорожной деятельности (часть 6 статьи 4 Федерального закона N 257-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 года N 209 "О некоторых вопросах, связанных с классификацией автомобильных дорог в Российской Федерации" органам местного самоуправления рекомендовано утвердить показатели определения автомобильных дорог общего пользования, предназначенных для решения вопросов местного значения или вопросов местного значения межмуниципального характера, а также порядок утверждения перечней автомобильных дорог, относящихся к собственности муниципальных образований.

С учетом этой рекомендации было принято постановление мэра города Йошкар-Олы от 30 января 2007 года N 113 "О муниципальных автомобильных дорогах городского округа "Город Йошкар-Ола", которым были утверждены показатели определения автомобильных дорог общего пользования, предназначенных для решения вопросов местного значения городского округа "Город Йошкар-Ола". Приложением 1 к данному постановлению установлено, что автомобильными дорогами общего пользования местного значения являются автомобильные дороги в границах городского округа "Город Йошкар-Ола", кроме дорог республиканского, федерального и межмуниципального значения. Данное постановление в первоначальной его редакции не предусматривало наличие автомобильных дорог необщего пользования в границах городского округа "Город Йошкар-Ола", и такая автомобильная дорога - часть проезда по улице Волкова протяженностью 70 метров на участке от пересечения с улицей Кремлевской по направлению на юг вдоль здания Управления ФСБ России по Республике Марий Эл - появилась лишь с принятием оспоренного нормативного положения. Иных автомобильных дорог необщего пользования в границах городского округа не имеется.

В соответствии с частью 4 статьи 5 Федерального закона N 257-ФЗ к автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд.

4. В силу статьи 6 (часть 1) Конституции Республики Марий Эл Конституционный суд Республики Марий Эл не вправе подменять органы, к компетенции которых относится изменение правового режима использования автомобильной дороги. Вместе с тем Конституционный суд в соответствии со статьей 95 Конституции Республики Марий Эл, проверяя конституционность оспоренного нормативного положения, выявляет его конституционно-правовой смысл, в том числе в отношении последствий учреждения особого правового режима использования автомобильной дороги.

Автомобильная дорога по улице Волкова города Йошкар-Олы является действующей. Проезд по улице обеспечивает подъезды от иных автомобильных дорог общего пользования муниципального значения к многоквартирным жилым домам, к социально значимым объектам, в том числе учреждениям дошкольного и школьного образования, административным помещениям различных форм собственности. Установление особого режима использования спорного участка автомобильной дороги приводит к невозможности нормального, без ограничений, использования автомобильной дороги и прилегающей городской инфраструктуры и не обеспечивает баланс интересов пользователей автомобильной дороги, не учитывает публичные интересы.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, ограничения прав и свобод человека и гражданина возможно лишь в соответствии с конституционно одобряемыми целями на основе принципов разумности и соразмерности при соблюдении баланса публичных и частных интересов, с тем, чтобы не допустить умаления этих прав. Законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина, такие ограничения должны быть адекватны социально необходимому результату, цели же только одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1995 года N 17-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 7 июня 2012 года N 14-П и др.).

Оспоренное правовое положение, исключающее часть проезда по улице Волкова города Йошкар-Олы вдоль здания Управления ФСБ России по Республике Марий Эл, для граждан-пользователей автомобильной дорогой и объектами городской инфраструктуры и граждан, проживающих в многоквартирных домах на прилегающей территории, имеет обязывающий (запретительный) характер. Тем самым, в противоречие со статьями 19 (часть 1), 55 (часть 3) Конституции Республики Марий Эл нарушаются принципы равенства граждан и недопустимости ограничения их прав. Кроме того, при введении оспоренного правового регулирования нарушен конституционный принцип, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (часть 3 статьи 17 Конституции Республики Марий Эл).

Федеральное законодательство, регулирующее вопросы противодействия терроризму (Федеральный закон от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму"), деятельность органов Федеральной службы безопасности (Федеральный закон от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности") не содержит в числе антитеррористических мероприятий вне режима контртеррористической операции перевод автомобильных дорог общего пользования в автомобильные дороги необщего пользования. Архитектурно-строительное проектирование объектов безопасности проводится с учетом мероприятий по противодействию терроризму, что следует из части 14 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с чем здания, занимаемые органами Федеральной службы безопасности, проектируются и строятся с учетом необходимых требований, включающих антитеррористические меры, в число которых перекрытие автомобильных дорог в границах муниципальных образований, изменение правового режима их использования не входит.

По смыслу части 3 статьи 7 Конституции Республики Марий Эл органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование, обязаны обеспечить соответствие принимаемых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Марий Эл, а также соответствующим федеральным и республиканским законам. Однако изменение правового режима использования участка автомобильной дороги произошло с нарушением требований Федерального закона N 257-ФЗ, поскольку данный участок автодороги не используется ни для обеспечения собственных нужд администрации городского округа "Город Йошкар-Ола", ни для государственных или муниципальных нужд. Изменение правового режима использования спорным участком автодороги введено для собственных нужд УФСБ России по Республике Марий Эл с целью обеспечения удобств проезда и парковки транспортных средств сотрудников управления в ущерб правам и законным интересам других граждан.

Таким образом, пункт 2 постановления администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" от 10 августа 2012 года N 1964 "О внесении изменений в постановление мэра города Йошкар-Олы от 30 января 2007 года N 113 и отнесении участка автомобильной дороги к автомобильным дорогам необщего пользования" принят в отсутствие на то законных оснований, грубо нарушает права неопределенного круга лиц на передвижение по улице Волкова города Йошкар-Олы вдоль здания Управления ФСБ России по Республике Марий Эл на транспортных средствах, нарушая тем самым конституционные принципы равенства граждан и недопустимости ограничения их прав, в связи с чем не соответствует статьям 2, 7 (часть 3), 17 (часть 3), 18, 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Республики Марий Эл.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 41 (часть вторая), 68, 69, 70, 71, 75 и 96 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл", Конституционный суд Республики Марий Эл постановил:

1. Признать пункт 2 постановления администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" от 10 августа 2012 года N 1964 "О внесении изменений в постановление мэра города Йошкар-Олы N 113 от 30 января 2007 года и отнесении участка автомобильной дороги к автомобильным дорогам необщего пользования" не соответствующим Конституции Республики Марий Эл, ее статьям 2, 7 (часть 3), 17 (часть 3), 18, 19 (часть 1) и 55 (часть 3).

2. В соответствии с частью 3 статьи 75 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл" положения нормативного правового акта, признанные неконституционными, утрачивают силу с момента провозглашения настоящего постановления, а решения иных органов, основанные на данном нормативном положении, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном законом порядке.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Копию настоящего постановления направить Уполномоченному по правам человека в Республике Марий Эл и в администрацию городского округа "Город Йошкар-Ола".

5. Согласно статье 74 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Марий Эл.

Конституционный суд Республики Марий Эл