Решение Свердловского областного суда от 20 сентября 2012 г. N 3-108/2012 (ключевые темы: контроль в рф - отдельные государственные полномочия - органы государственной власти - Свердловская область - административная комиссия)

Решение Свердловского областного суда от 20 сентября 2012 г. N 3-108/2012

Свердловский областной суд в составе:

судьи Свердловского областного суда Суханкина А.Н.,

при секретаре С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-108/12 по заявлению прокурора Свердловской области о признании недействующим подпункта 2 пункта 2 статьи 4 Закона Свердловской области от 23 мая 2011 года N 31-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по созданию административных комиссий",

установил:

Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 26 апреля 2011 года принят Закон Свердловской области N 31-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по созданию административных комиссий" (далее Закон Свердловской области). 19 мая 2011 года данный Закон был одобрен Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области и 23 мая 2011 года подписан Губернатором Свердловской области.

Законом Свердловской области от 27 января 2012 года N 1-ОЗ "О внесении изменений в Областной закон "О бюджетном процессе в Свердловской области" и отдельные Законы Свердловской области" в указанный Закон Свердловской области были внесены изменения.

Закон Свердловской области официально опубликован в официальных печатных изданиях "Областная газета", 25 мая 2011 года, N 175-177, "Собрание законодательства Свердловской области", 03 августа 2011 года, N 5-4 (2011), ст. 780.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 4 указанного Закона при осуществлении органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, переданного им государственного полномочия по созданию административных комиссий органы государственной власти Свердловской области, указанные в пункте 1 настоящей статьи, в пределах их компетенции вправе осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, этого государственного полномочия в формах, предусмотренных в пунктах 2 - 5 статьи 7 настоящего Закона.

Прокурор Свердловской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим подпункта 2 пункта 2 статьи 4 Закона Свердловской области.

В обоснование своих требований указал, что оспариваемая норма Закона предусматривает только право органов государственной власти Свердловской области осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельного государственного полномочия. Данное положение противоречит части 6 статьи 19 и статье 21 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми указанная функция является не правом, а обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор требования уточнил и просил признать недействующим подпункт 2 пункта 2 статьи 4 Закона в части, не предусматривающей обязанность органов государственной власти Свердловской области осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления переданного им отдельного государственного полномочия по созданию административных комиссий. Уточненные требования прокурор поддержал по доводам, изложенным в заявлении.

Представитель Законодательного Собрания Свердловской области М. требования заявления не признала. Суду пояснила, что оспариваемая норма носит отсылочный характер, соответственно, должна рассматриваться в системной взаимосвязи с другими положениями Закона. В статье 7 Закона Свердловской области, определяющей объем полномочий органов государственной власти в сфере контрольной деятельности, и к которому отсылает эта норма, перечислено несколько органов государственной власти Свердловской области, включая Законодательное Собрание Свердловской области. Вместе с тем, в соответствии с действующим законодательством контроль, осуществляемый Законодательным собранием Свердловской области, является его правом, а не обязанностью. Соответственно, использование в оспариваемой норме формулировки "вправе" в контексте Закона носит обоснованный характер. В свою очередь, распространение на другие органы государственной власти именно обязанности по осуществлению контроля находит свое закрепление в других нормативных актах.

Представитель администрации Губернатора Свердловской области К. требования заявления не признала. Суду пояснила, что Закон, норма которого оспаривается, и в его конструкции и содержании отвечает всем требованиям, предъявляемым Федеральным законодательством. В оспариваемой норме Закона указывается о праве органов государственной власти Свердловской области осуществлять контроль в определенных Законом формах, а не о порядке осуществления контроля в целом. Пункт 1 статьи 4 Закона при перечислении органов государственной власти и, указывая об осуществлении ими прав и обязанностей, отсылает к статье 7 Закона Свердловской области. В свою очередь, статья 7 Закона Свердловской области, в которой раскрывается порядок осуществления контроля, в своем содержании практически воспроизводит норму статьи 21 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Существование оспариваемой отсылочной нормы является формой юридической техники, самостоятельно данная норма не несет никакой нормативной нагрузки.

Заслушав доводы и объяснения прокурора, представителей Законодательного Собрания Свердловской области, Администрации Губернатора Свердловской области, исследовав материалы дела, суд пришел к выводу об удовлетворении требований прокурора.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 24.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В силу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен в статье 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу части 2 этой нормы наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Требования к содержанию такого закона раскрыто в части 6 названной нормы, в соответствии с которой он должен содержать, в том числе: перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

Частью 1 статьи 21 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Аналогичное положение об осуществлении контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий содержится и в статье 77 названного Закона.

В основе данных норм находится положение части 2 статьи 132 Конституции о подконтрольности государству реализации переданных полномочий.

Анализ приведенного федерального законодательства позволяет сделать вывод, что осуществление контроля органом государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств относится к его обязанностям.

Оспариваемый в части Закон Свердловской области принят в рамках представленных субъекту Российской Федерации полномочий.

В статье 4 Закона Свердловской области, в пунктах 2 и 3 перечислены соответственно права и обязанности органов государственной власти Свердловской области при осуществлении органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, переданного им государственного полномочия по созданию административных комиссий.

Вопреки положениям федерального законодательства оспариваемая норма относит выполнение контрольных функций за осуществлением органами местного самоуправления муниципальных образований переданного им государственного полномочия к правам органов государственной власти Свердловской области, а не к обязанностям.

Данный вывод суда основан не только на анализе содержания и структуры Закона Свердловской области в целом, но и на буквальном толковании его норм.

В Законе Свердловской области не содержится ни одной нормы, которая бы прямо относила выполнение указанной контрольной деятельности к обязанностям органов государственной власти Свердловской области.

В свою очередь, буквальное толкование оспариваемой нормы, содержащей формулировку "вправе", прямо относит осуществление контроля к правам органов государственной власти Свердловской области, наряду с другими правами, перечисленными в пункте 2 статьи 4 Закона Свердловской области.

В своем содержании положение оспариваемой нормы может привести к выборочному исполнению либо неисполнению органами государственной власти Свердловской области контрольной деятельности за осуществлением органами местного самоуправления полномочий по созданию административных комиссий, что не согласуется с требованиями федерального законодательства.

Доводы представителя Законодательного Собрания о том, что в Законе Свердловской области в числе органов, выполняющих контрольные функции, поименовано Законодательное Собрание Свердловской области, когда в соответствии с действующим законодательством контроль, осуществляемый Законодательным собранием Свердловской области, является его правом, а не обязанностью, не могут быть положены в основу для отказа в удовлетворении требований прокурора, поскольку не основаны на законе.

Согласно подпункту "а" пункта 4 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации.

Отношения, возникающие в процессе исполнения Законодательным Собранием Свердловской области своих контрольных полномочий регулируются Законом Свердловской области от 19 февраля 2010 года N 1-ОЗ "О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области".

Указанные акты федерального и регионального законодательства не выделяют выполнение контрольных функций (по соблюдению и исполнению закона) Законодательным Собранием Свердловской области при осуществлении органами местного самоуправления переданного им государственного полномочия в качестве именно прав этого органа.

Напротив, в соответствии со статьей 2 этого Закона контрольные полномочия Законодательного Собрания Свердловской области исполняются, в том числе, на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов, тогда как указано, нормы федерального законодательства предусматривают обязанность выполнения контрольных функций органами государственной власти при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Что касается доводов представителя Законодательного Собрания Свердловской области о том, что обязанность по осуществлению контроля закреплена другими нормативными актами, то они также подлежат отклонению, поскольку самостоятельно данное обстоятельство не может устранить установленное противоречие, а может являться основанием неоднозначного толкования и произвольного применения нормы.

Подлежат отклонению как не основанные на фактических обстоятельствах и доводы представителя Администрации Губернатора Свердловской области, в которых она указывает, что оспариваемая норма и норма пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области носят отсылочный характер, отсылают к статье 7 Закона Свердловской области регулирующей порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельного государственного полномочия, переданного органам местного самоуправления, и в такой взаимосвязи норм Законом Свердловской области фактически закреплена обязанность выполнения контрольных функций.

В статье 7 Закона Свердловской области содержится перечень органов государственной власти Свердловской области, осуществляющих контрольные функции.

В пунктах 2-5 этой нормы раскрывается непосредственно объект контроля, определяемый пределом компетенции каждого органа, и форма контроля. Для всех органов это форма проверок.

Оспариваемая норма действительно содержит отсылку к пунктам 2-5 статьи 7 Закона Свердловской области, но только в части форм контроля.

Соответственно, такая отсылка не устраняет установленное противоречие оспариваемой нормы по отношению к нормам федерального законодательства.

Не устраняет этого противоречия и пункт 1 статьи 4 Закона Свердловской области, поскольку в контексте всей нормы он не закрепляет выполнение соответствующих контрольных функции в качестве обязанности органов государственной власти Свердловской области.

Другие доводы представителей не могут быть приняты в качестве оснований для отказа в удовлетворении заявления, поскольку исключительно сводятся к иному толкованию (интерпретации) оспариваемой нормы.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Согласно статье 9 Закона Свердловской области его положения подлежат применению в очередном финансовом году в случае, если их введение в действие предусмотрено в законе Свердловской области об областном бюджете.

Введение в действие данного закона было предусмотрено Законом Свердловской области от 26 ноября 2010 года N 100-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год" с учетом внесенных в него изменений Законом Свердловской области от 02 сентября 2011 года N 77-ОЗ, а также было предусмотрено Законом Свердловской области от 26 декабря 2011 года N 129-ОЗ "Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов".

Таким образом, принимая во внимание, что оспариваемый в части нормативный правовой акт применялся, он подлежит признанию недействующим в соответствующей части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 194-199, 252, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

заявление прокурора Свердловской области удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу подпункт 2 пункта 2 статьи 4 Закона Свердловской области от 23 мая 2011 года N 31-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по созданию административных комиссий" в части, не предусматривающей обязанность органов государственной власти Свердловской области осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления переданного им государственного полномочия по созданию административных комиссий.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

А.Н. Суханкин