Решение Свердловского областного суда от 29 августа 2011 г. N 3-117/2011 (ключевые темы: дети, оставшиеся без попечения родителей - дети-сироты - государственный жилищный фонд - Свердловская область - опека и попечительство)

Решение Свердловского областного суда от 29 августа 2011 г. N 3-117/2011

Свердловский областной суд в составе:

судьи Дмитриева В.А.,

с участием прокурора Масаловой К.А.,

при секретаре У.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Свердловской области о признании недействующими части 2 статьи 2, частей 2, 3 пункта 1 статьи 6 Закона Свердловской области от 20 февраля 2006 года N 3-ОЗ "Об учете граждан для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования",

установил:

24 января 2006 года Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области принят Закон Свердловской области N 3-ОЗ "Об учете граждан для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования" (далее Закон Свердловской области), который 16 февраля 2006 года одобрен Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области, 20 февраля 2006 года подписан Губернатором Свердловской области, опубликован в официальном средстве массовой информации: "Областной газете" N 50-51 от 22 февраля 2006 года и в "Собрании законодательства Свердловской области" N 2 от 06 апреля 2006 года. Областными законами от 19 ноября 2008 года N 118-ОЗ, 19 февраля 2010 года N 3-ОЗ, 26 апреля 2010 года N 18-ОЗ, 18 февраля 2011 N 1-ОЗ в указанный Закон Свердловской области были внесены изменения.

Частью 2 статьи 2 названного Закона Свердловской области предусмотрено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не имеющие закрепленных жилых помещений, подлежат учету для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования по достижении ими возраста четырнадцати лет.

Частями 2 и 3 пункта 1 статьи 6 Закона Свердловской области установлено, что заявления о принятии на учет подаются не имеющими закрепленного жилого помещения детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, в осуществляющие ведение учета граждан органы местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых проживают семьи, в которые переданы на воспитание соответствующие дети-сироты или дети, оставшиеся без попечения родителей, или на территории которых расположены организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которых пребывают соответствующие дети-сироты или дети, оставшиеся без попечения родителей.

Заявления о принятии на учет подаются отбывающими наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях и не имеющими закрепленного жилого помещения детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, в осуществляющие ведение учета граждан органы местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых проживают семьи, в которых воспитывались до направления в воспитательные колонии соответствующие дети-сироты или дети, оставшиеся без попечения родителей, или на территории которых расположены организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которых пребывали до направления в воспитательные колонии соответствующие дети-сироты или дети, оставшиеся без попечения родителей.

Заместитель прокурора Свердловской области (далее прокурор) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 2 статьи 2, частей 2 и 3 пункта 1 статьи 6 Закона Свердловской области.

В обоснование указал, что статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее ЖК Российской Федерации) определены основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Правила учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, для целей их последующего предоставления, установлены статьей 52 ЖК Российской Федерации. Применительно к детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа, определение нуждаемости в жилом помещении производится исходя из наличия/отсутствия у таких лиц закрепленного жилого помещения, что следует из положений части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Установление в части 2 статьи 2 Закона Свердловской области в качестве условия учета для целей предоставления жилого помещения достижение лицом, нуждающимся в предоставлении жилья, возраста 14 лет противоречит части 2 статьи 52 ЖК Российской Федерации.

Частями 2 и 3 пункта 1 статьи 6 Закона Свердловской области предусмотрено, что заявления о принятии на учет подаются детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, не имеющими закрепленного жилого помещения. Такое правовое регулирование не позволяет органу местного самоуправления принять заявление о постановке на учет от законного представителя несовершеннолетнего, нуждающегося в жилом помещении, что противоречит части 2 статьи 15 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". Таким образом, при определении порядка учета граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении законодатель Свердловской области исключил возможность постановки на учет тех детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, права и обязанности которых осуществляются законными представителями.

О противоречии федеральному законодательству вышеназванных положений Закона Свердловской области свидетельствует также отсутствие в данных нормах правовой регламентации порядка учета для целей предоставления жилых помещений такой категории граждан как лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющих право на предоставление жилого помещения в силу пункта 2 части 2 статьи 57 ЖК Российской Федерации.

Представители Законодательного Собрания Свердловской области и Губернатора Свердловской области возражали против заявленных требований, указав, что оспариваемые прокурором положения Закона Свердловской области не противоречат федеральному законодательству. Часть 2 статьи 2 Закона Свердловской области предусматривает постановку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении до наступления у них права на жилье. Указание на возраст, по достижению которого осуществляется постановка на учет нуждающихся в жилом помещении, не нарушает прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение их жильем, так как данная норма регламентирует постановку на учет для создания условий, обеспечивающих права указанных категорий граждан в получении жилых помещений при наступлении определенных юридических фактов (окончание пребывания в соответствующем учреждении, приемной семье, окончание службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, возвращение из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы), а не устанавливает очередность в получении жилых помещений.

Оспариваемые прокурором части 2 и 3 пункта 1 статьи 6 Закона Свердловской области не противоречат федеральному законодательству, поскольку не исключают право законных представителей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, представлять интересы своих подопечных в силу прямого указания федерального закона, в том числе при подаче заявления о принятии несовершеннолетних на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении.

Заслушав прокурора, представителя Законодательного Собрания Свердловской области, представителя Губернатора Свердловской области, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявление прокурора Свердловской области подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, жилищное законодательство, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Жилищным кодексом Российской Федерации разграничены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищных правоотношений.

Так, в частности, к компетенции субъектов Российской Федерации отнесено определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (пункт 7 статьи 13, статья 49 Кодекса).

В целях реализации указанного полномочия областным законодателем принят Закон Свердловской области от 20 февраля 2006 года N 3-ОЗ "Об учете граждан для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования", регулирующий отношения, связанные с учетом граждан для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования (статья 1 Закона).

Статьей 2 Закона Свердловской области закреплены категории граждан, подлежащих учету для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования, к числу которых областной законодатель отнес детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленных жилых помещений, достигших возраста четырнадцати лет, определив в частях 2 и 3 пункта 1 статьи 6 Закона порядок подачи заявлений такими лицами.

Вместе с тем, в Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" установлены общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В соответствии со статьей 8 названного Федерального закона дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Содержание приведенной нормы в системном единстве с другими положениями данного Федерального закона позволяет сделать вывод, что законодатель в целях реализации конституционного права каждого на жилище (статья 40 Конституции Российской Федерации), учитывая особый статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), гарантировав получение жилой площади вне очереди при наличии указанных в законе условий, не прописывает в названном Законе конкретный порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Положение о внеочередном предоставлении по договорам социального найма жилых помещений названной категории лиц предусмотрено и пунктом 2 части 2 статьи 57 ЖК Российской Федерации.

Анализ указанных положений свидетельствует о том, что отношения, возникающие в связи с обеспечением жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), являются по своей правовой природе жилищными правоотношениями, следовательно, на них не могут не распространяться общие нормы ЖК Российской Федерации.

Согласно пунктам 3 и 4 статьи 49 ЖК Российской Федерации жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации, муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются не только малоимущим гражданам, но и иным определенным федеральным законом категориям граждан в установленном названным Кодексом порядке, если иной порядок не установлен этим федеральным законом.

Статьей 51 ЖК Российской Федерации определены основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Как обоснованно указывает прокурор, из положений данной правовой нормы следует, что лицо становится нуждающимся в жилом помещении при наступлении определенных законом условий независимо от возраста. Применительно к детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, определение нуждаемости в жилом помещении производится исходя из наличия (отсутствия) закрепленного за ними жилого помещения. В этой связи нуждающимися в жилых помещениях являются те из них, которые не имеют закрепленного за ними жилого помещения, что вытекает из положений статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Частью 2 статьи 52 ЖК Российской Федерации определено, что состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях имеют право указанные в статье 49 настоящего Кодекса категории граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях.

Законодатель Свердловской области частью 2 статьи 2 Закона Свердловской области установил, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не имеющие закрепленных жилых помещений, подлежат учету для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования по достижении ими возраста четырнадцати лет.

Суд считает, что закрепление в Законе Свердловской области учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленных жилых помещений, для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования не противоречит федеральному законодательству. Кроме того, данная норма не препятствует возможности предоставления жилья во внеочередном порядке гражданам, указанной категории и в случае, если они не состояли на учете в качестве нуждающихся в жилом помещении.

Вопреки позиции прокурора, отсутствие в части 2 статьи 2, частях 2 и 3 пункта 1 статьи 6 Закона Свердловской области указания на лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, само по себе не свидетельствует о противоречии данных правовых положений федеральному законодательству, поскольку не исключает осуществление учета данной категории лиц для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования в силу статьи 2 Закона Свердловской области. При этом оспариваемые прокурором вышеназванные положения Закона Свердловской области, непосредственно касаются только категорий детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Однако в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, областной законодатель в части 2 статьи 2 Закона Свердловской области установил возрастное ограничение (14 лет), по достижении которого они подлежат учету в качестве нуждающихся в жилом помещении.

Между тем, право на обеспечение жилым помещением у детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, появляется с момента приобретения ими данного статуса, что закреплено в части 2 статьи 57 ЖК Российской Федерации и статье 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Часть 2 статьи 52 ЖК Российской Федерации, закрепляя право граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, также не содержит какого-либо возрастного ограничения в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части их учета для целей предоставления жилых помещений.

В этой связи суд находит обоснованными и подлежащими удовлетворению требования прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 2 статьи 2 Закона Свердловской области "Об учете граждан для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования", но только в части слов "по достижении ими возраста четырнадцати лет".

Оспаривая положения частей 2 и 3 пункта 1 статьи 6 Закона Свердловской области, прокурор ссылается на исключение областным законодателем законных представителей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из числа лица, обладающих правом на обращение с заявлениями о постановке на учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в качестве нуждающихся в жилом помещении, что, по мнению прокурора, противоречит части 2 статьи 15 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". Суд находит подобную позицию ошибочной по следующим основаниям.

Порядок подачи заявлений о принятии на учет и направления иных документов, являющихся основаниями для принятия граждан на учет, урегулирован статьей 6 Закона Свердловской области.

В частности, часть 1 пункта 1 названной статьи устанавливает общее правило подачи заявлений о принятии на учет, согласно которому такие заявления подаются, а иные документы, являющиеся основаниями для принятия граждан на учет, направляются в осуществляющие ведение учета граждан органы местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых проживают соответствующие граждане.

Применительно к детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, областным законодателем частями 2 и 3 пункта 1 статьи 6 указанного Закона Свердловской области закреплена специальная норма, устанавливающая порядок подачи заявлений о принятии на учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и не имеющих закрепленного жилого помещения, а также граждан указанной категории, отбывающих наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях.

Таким образом, оспариваемые прокурором вышеуказанные положения Закона Свердловской области лишь определяют органы местного самоуправления муниципальных образований, на которые возложено ведение учета детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования, и в которые подаются заявления о принятии указанных лиц на учет. При этом данные нормы не закрепляют перечень субъектов, наделенных правом на обращение с заявлениями о постановке на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении, а тем более, не устанавливают иной круг лиц, имеющих право на предоставление жилых помещений, отличный от круга заявителей, определенного федеральным законодательством.

Более того, при определении круга лиц, обладающих правом на обращение в соответствующие органы местного самоуправления с заявлением о принятии детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, оспариваемые законоположения частей 2 и 3 пункта 1 статьи Закона Свердловской области должны применяться во взаимосвязи и с учетом общих положений федерального законодательства, регулирующих отношения по опеке и попечительству.

Так, отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, на федеральном уровне урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации (далее ГК Российской Федерации), Семейным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".

Согласно части 1 статьи 21 ГК Российской Федерации способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста.

Часть 2 статьи 31 ГК Российской Федерации устанавливает, что опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия.

По смыслу частей 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" опекуны являются законными представителями своих подопечных и вправе выступать в защиту прав и законных интересов своих подопечных в любых отношениях без специального полномочия. Попечитель может выступать в качестве законного представителя своего подопечного в случаях, предусмотренных федеральным законом. Попечители несовершеннолетних граждан оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении своих обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Следует также учитывать, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не достигшие возраста четырнадцати лет (малолетние), в силу положений статьи 28 ГК Российской Федерации не могут реализовать свое право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилом помещении иначе, как путем подачи соответствующего заявления их законными представителями.

Также оспариваемые нормы не исключают право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 14 лет, на личное обращение с заявлениями о принятии на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении с учетом объема дееспособности несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, установленного статьей 26 ГК Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного, суд полагает, что само по себе отсутствие в оспариваемой норме указания на законных представителей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не лишает законных представителей несовершеннолетних возможности обращаться в органы местного самоуправления с заявлениями о принятии их подопечных на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении.

При таких обстоятельствах не имеется оснований для признания недействующими частей 2 и 3 пункта 1 статьи 6 2 Закона Свердловской области от 20 февраля 2006 года N 3-ОЗ "Об учете граждан для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования", поскольку оспариваемый закон принят законодательным органом государственной власти Свердловской области в пределах предоставленных полномочий, соответствует требованиям федерального законодательства, не нарушает права и охраняемые законом интересы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Руководствуясь статьями 12, 194, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление прокурора Свердловской области удовлетворить частично.

Признать часть 2 статьи 2 Закона Свердловской области от 20 февраля 2006 года N 3-ОЗ "Об учете граждан для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования" в части слов "по достижении ими возраста четырнадцати лет" недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части требований заместителю прокурора Свердловской области отказать.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня принятия решения суда в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья

В.А. Дмитриев