Решение Арбитражного суда Свердловской области от 2 февраля 2012 г. N А60-43866/2011 (ключевые темы: государственные гарантии - субъекты инвестиционной деятельности - Свердловская область - оспаривание нормативных правовых актов - органы государственной власти субъектов РФ)

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 2 февраля 2012 г. N А60-43866/2011

Резолютивная часть решения объявлена 01 февраля 2012 года

Полный текст решения изготовлен 02 февраля 2012 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего С.П. Воронина, судей С.В. Плюсниной, С.А. Хомяковой при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Е.В. Кондрат рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Прокурора Свердловской области к Правительству Свердловской области

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Законодательного Собрания Свердловской области

о признании нормативного правового акта недействующим при участии в судебном заседании

от заявителя: Маруценко А.В., удостоверение ТО N 092987 от 16.12.2010, доверенность от 26.01.2012 N 7/1-23-12;

от Правительства Свердловской области: Октябрьских С.В., представитель по доверенности от 27.01.2012 N 01-15-20/2, Сосновских С.А., представитель по доверенности от 05.08.2011, Новоторженцева Е.В., представитель по доверенности от 27.01.2012 N 01-15-20/1;

от Законодательного Собрания Свердловской области: Суслонов О.В., представитель по доверенности от 12.01.2012 N ЗС-58.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов составу суда не заявлено.

Прокурор Свердловской области просит признать недействующим подпункт 1 пункта 1 Постановления Правительства Свердловской области от 20.06.2011 N 748-ПП "О предоставлении государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности" об утверждении Правил и условий предоставления государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности, ссылаясь на то, что данный пункт Постановления об утверждении Правил и условий предоставления государственных гарантий принят Правительством Свердловской области с превышением его правотворческой компетенции и не соответствует части 1 статьи 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также части 2.1 статьи 11 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации", в соответствии с которыми порядок предоставления государственных гарантий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации; возможность делегирования полномочий по установлению порядка предоставления государственных гарантий от законодательного органа власти органу исполнительной власти не предусмотрена.

В связи с этим прокурор указывает на то, что установление Правительством Свердловской области порядка предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности нарушает публичные интересы в части обеспечения единства бюджетной системы Российской Федерации, а также нарушает права Законодательного Собрания Свердловской области на осуществление нормативно-правового регулирования экономических правоотношений, участником которых является Свердловская область, и права субъектов предпринимательской деятельности на получение государственных гарантий.

Правительство Свердловской области доводы прокурора не признает, пояснив, что Правительство Свердловской области не устанавливало какого-либо порядка предоставления государственных гарантий, определив лишь условия их предоставления, что является одним из механизмов управления государственного долга и не является порядком предоставления государственных гарантий по смыслу, предаваемому ему частью 1 статьи 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, в Постановлении от 20.06.2011 N 748-ПП фактически продублированы нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, указаны условия предоставления гарантий, а также содержатся процедурные вопросы, регламентирование которых в Законе не возможно в силу статуса данного нормативного документа.

Помимо этого, представитель Правительства Свердловской области полагает, что производство по настоящему делу подлежит прекращению, поскольку Постановлением Правительства Свердловской области от 26.12.2011 N 1784-ПП в оспариваемое Постановление Правительства Свердловской области от 20.06.2011 N 748-ПП внесены изменения, в соответствии с которыми подпункт 1 пункта 1 этого постановления, а также Правила и условия предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности, признаны утратившими силу, и предмет спора отсутствует.

Представитель Законодательного Собрания Свердловской области считает, что Правительство Свердловской области действовало в пределах своих полномочий, определив условия предоставления государственных гарантий, поскольку сам порядок предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности ранее был установлен Законом Свердловской области от 30.06.2006 N 43-ОЗ "О государственной поддержке субъектов инвестиционной деятельности в Свердловской области", принятым Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 14.06.2006, статья 11 которого устанавливает, что государственные гарантии Свердловской области предоставляются субъектам инвестиционной деятельности, прошедшим отбор, в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством Свердловской области об управлении государственной собственностью Свердловской области и настоящим Законом, а также нормативными правовыми актами Свердловской области, принимаемые в соответствии с ними Правительством Свердловской области.

Рассмотрев материалы дела, суд установил:

Правительством Свердловской области 20.06.2011 принято Постановление N 748-ПП "О предоставлении государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности", подпунктом 1 пункта 1 которого утверждены Правила и условия предоставления государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности.

Указанное Постановление опубликовано в "Областной газете" от 01.07.2011 N/N 236-237.

Постановлением Правительства Свердловской области от 26.12.2011 N 1784-ПП в Постановление Правительства Свердловской области от 20.06.2011 N 748-ПП внесены изменения, в соответствии с которыми подпункт 1 пункта 1 этого Постановления, а также Правила и условия предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности, признаны утратившими силу.

В силу ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных названным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Определение нормативного правового акта и правовой нормы содержится в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 N 781-11 ГД, согласно которым нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственной предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Постановление Правительства Свердловской области N 748-ПП "О предоставлении государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности", утвердившее Правила и условия предоставления государственных гарантий Свердловской области, в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статьей 11 Областного закона от 10.03.1999 N 4-ОЗ "О правовых актах Свердловской области", является нормативным правовым актом. Спор по данному поводу отсутствует.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (ч. 4, 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Оценивая доводы представителей Правительства Свердловской области об отсутствии предмета спора в связи с изданием Постановления Правительства Свердловской области от 26.12.2011 N 1784-ПП, которым признаны утратившими силу оспариваемые нормативные положения Постановления Правительства Свердловской области от области от 20.06.2011 N 748-ПП, суд принимает во внимание следующее:

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В силу ч. 4, 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в ряде принятых им судебных актов, в том числе в Определении от 20.10.2005 N 442-О, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены). В любом случае суды обязаны выяснить, затрагивает ли оспариваемый нормативный правовой акт права и законные интересы заявителя, соответствует ли данный акт закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

При наличии оснований суды должны обеспечить эффективное восстановление нарушенных прав, в том числе, путем устранения нормативного правового акта из системы законодательства.

В соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 N 182-О суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

Приведенные выше нормы статей 194 и 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не устанавливают положений об обжаловании только действующего нормативного правового акта и их содержание не подлежит ограниченному толкованию посредством выделения вопросов оспаривания только действующих нормативных правовых актов, поскольку утратившим свою силу нормативным правовым актом в период его действия могли быть нарушены права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая, что иных способов процессуальной защиты нарушенных нормативным правовым актом прав и интересов субъектов экономической деятельности положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлено, доводы прокурора о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, подлежат оценке при рассмотрении судом настоящего заявления на основе установления и исследования фактических обстоятельств дела, имеющих значение для его рассмотрения.

Как указано выше, подпунктом 1 пункта 1 Постановления Правительства Свердловской области 20.06.2011 N 748-ПП утверждены Правила и условия предоставления государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности (далее - Правила), т.е. данный нормативный правовой акт до признании его утратившим силу регулировал отношения, связанные с предоставлением государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственная гарантия субъекта Российской Федерации - это вид долгового обязательства, в силу которого субъект Российской Федерации обязан при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

В силу статьи 7 данного Кодекса определение общего порядка и принципов предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

К правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обуславливаемые спецификой их субъектного состава.

Так, правовые основы регулирования, общий порядок и принципы предоставления государственных гарантий, обязательные для исполнения субъектом Российской Федерации, регламентированы главой 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу статьи 115.2 которой предоставление государственных или муниципальных гарантий осуществляется в соответствии с полномочиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органом местного самоуправления на основании соответственно федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии.

В соответствии с пунктом 1 статьи 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации от имени субъекта Российской Федерации государственные гарантии субъекта Российской Федерации предоставляются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Порядок предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности предусмотрен Федеральным законом от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", в соответствии с частью 2.1 статьи 11 которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут предоставлять на конкурсной основе государственные гарантии за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок предоставления государственных гарантий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в силу вышеприведенных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", определение порядка предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности отнесено к бюджетным полномочиям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Как следует из пункта 1 Правил и условий предоставления государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности, утвержденных оспариваемым подпунктом 1 пункта 1 Постановления от 20.06.2011 N 748-ПП, Правительством Свердловской области определены основные условия предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым субъектами инвестиционной деятельности, т.е. осуществлено регулирование порядка предоставления государственных гарантий Свердловской области, что к компетенции Правительства Свердловской области не относится.

Довод заинтересованного лица о том, что Постановлением от 20.06.2011 N 748-ПП не был установлен порядок предоставления государственных гарантий, а определены лишь условия их предоставления посредством проведения конкурсных процедур, анализа финансового состояния и установления критериев конкурсного отбора, не может быть признан обоснованным.

Условия предоставления государственных гарантий, представляя собой установленные органом государственной власти субъекта Российской Федерации факторы и положения, наличие которых дает основание для предоставления государственной гарантии Свердловской области, а также правила, соответствие которым предполагает возможность субъектам инвестиционной деятельности претендовать на получение государственных гарантий, являются составной частью порядка как совокупности норм и правил, установленных в целях регулирования вопроса предоставления государственных гарантий указанным лицам. Порядок и условия предоставления государственных гарантий - это способ осуществления координации между органами государственной власти и субъектами инвестиционной деятельности, результатом которой является предоставление государственных гарантий.

Определение порядка предоставление государственных гарантий и явилось целью установление правил и условий их предоставления, что было сделано оспариваемым нормативным правовым актом.

В частности, Правительством Свердловской области были определены основания предоставления государственных гарантий Свердловской области -обеспечение надлежащего исполнения принципалом его обязательства перед бенефициаром по кредитам либо облигационным займам (пункт 1 Правил); объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии (пункт 2 Правил); порядок определения видов (безотзывные или отзывные) гарантий (пункт 6 Правил), сроки предоставления гарантий (пункт 7 Правил); определение гарантийного случая (пункт 8 Правил); основания для выдачи гарантий (пункт 10 Правил); вступление в силу гарантий, сроки их действия, порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии; наличие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственным гарантиям, а также особенности государственных гарантий, предоставляемых в обеспечение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц (гарантии по обязательствам погашения стоимости облигаций).

Вместе с тем установление порядка и условий предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности с учетом положений статей 115, 115.2 и 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации должно производится при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год и облечено в форму нормативного правового акта представительного органа власти Свердловской области - Законодательного Собрания Свердловской области.

Однако в нарушение приведенного правового принципа распределения бюджетных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации порядок предоставления государственных гарантий Свердловской области был определен нормативным правовым актом Правительства Свердловской области.

Тем самым Правительство Свердловской области вторглось в компетенцию представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поэтому нормативный правовой акт нарушает публичные интересы в части обеспечения единства бюджетной системы Российской Федерации (статьи 28, 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и права представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на осуществление нормативно-правового регулирования экономических правоотношений, субъектом которых является Свердловская область. Указанный акт нарушает и права субъектов предпринимательской деятельности - участников инвестиционной деятельности, поскольку регулирование вопросов, связанных с порядком предоставления таким лицам государственных гарантий, должно осуществляться в соответствии с бюджетным законодательством и законодательством, регулирующим инвестиционную деятельность, тем органом, к компетенции которого отнесено определение порядка предоставления государственных гарантий.

Суд также не принимает ссылку заявителя и третьего лица на то, что порядок предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности установлен Законом Свердловской области от 30.06.2006 N 43-ОЗ "О государственной поддержке субъектов инвестиционной деятельности в Свердловской области", а Правительство Свердловской области оспариваемым актом установило лишь условия предоставления гарантий как процедурные вопросы, определяющие последовательность действий участников данных отношений.

Действительно, указанный Закон Свердловской области регулирует отношения, связанные с предоставлением органами государственной власти Свердловской области государственной поддержки субъектам инвестиционной деятельности, в том числе определяет меры государственной поддержки, одной из которых является предоставление государственных гарантий (пункт 1 статьи 2 Закона N 43-ОЗ), определяя круг субъектов инвестиционной деятельности, которым могут предоставляться государственные гарантии, и основные условия их предоставления.

Вместе с тем, пунктом 1 статьи 11 Закона N 43-ОЗ установлено, что государственные гарантии Свердловской области предоставляются субъектам инвестиционной деятельности, прошедшим отбор, в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством Свердловской области об управлении государственной собственностью Свердловской области и настоящим Законом, а также нормативными правовыми актами Свердловской области, принимаемыми в соответствии с ними Правительством Свердловской области.

Тем самым указанная норма Закона N 43-ОЗ предполагает установление порядка предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности, что в силу вышеизложенного может быть осуществлено исключительно в форме нормативного правового акта Законодательного Собрания Свердловской области.

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта на территории Свердловской области действовало также Положение о предоставлении государственных гарантий Свердловской области, утвержденное Постановлением Правительства Свердловской области от 06.08.2002 N 1145-ПП (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства Свердловской области от 26.01.2012 N 34-ПП), которым был определен регламент действий по предоставлению государственных гарантий; в отличие от содержания этого акта, Постановлением Правительства Свердловской области от 20.06.2011 N 748-ПП был установлен собственно порядок предоставления государственных гарантий.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку часть 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не возлагает на него такую обязанность.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

1. Требования Прокурора Свердловской области удовлетворить.

2. Признать недействующим подпункт 1 пункта 1 Постановления Правительства Свердловской области от 20.06.2011 N 748-ПП "О предоставлении государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности" как противоречащий пункту 1 статьи 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 2.1 статьи 11 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

4. Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.

5. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.