Постановление Уставного суда Свердловской области от 1 октября 2013 г. "По делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 3 статьи 43 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" и пункта 7 Положения о комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области, утвержденного Указом Губернатора Свердловской области от 2 июня 2008 года N 580-УГ "О комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области", в связи с запросом депутата Законодательного Собрания Свердловской области Г.М. Перского"

Уставный Суд Свердловской области в составе председательствующего заместителя председателя Суда Н.А. Жилина, судей А.О. Казанцева, Н.Г. Крисько, В.Д. Мостовщикова,

с участием представителя заявителя Г.М. Перского - А.В. Кислых, представителя Законодательного Собрания Свердловской области - А.В. Мешалкиной, представителя Губернатора Свердловской области - В.В. Шахматова,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 3 статьи 43 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" и пункта 7 Положения о комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области, утвержденного Указом Губернатора Свердловской области от 2 июня 2008 года N 580-УГ "О комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос депутата Законодательного Собрания Свердловской области Г.М. Перского. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Свердловской области оспариваемые в запросе положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Д. Мостовщикова, объяснения представителей заявителя и органов, принявших оспариваемые акты, исследовав материалы дела. Уставный Суд Свердловской области установил:

1. В Уставный Суд Свердловской области обратился депутат Законодательного Собрания Георгий Михайлович Перский с запросом о проверке соответствия Уставу Свердловской области подпункта 3 статьи 43 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" (далее - подпункт 3 статьи 43 Областного закона) и пункта 7 Положения о комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области (далее - пункт 7 Положения о комиссии), утвержденного Указом Губернатора Свердловской области от 2 июня 2008 года N 580-УГ "О комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области".

Подпункт 3 статьи 43 Областного закона определяет, что субъект законодательной инициативы прилагает к проекту закона Свердловской области, вносимому в Законодательное Собрание Свердловской области, иные документы и (или) материалы, если их представление предусмотрено законодательством Свердловской области либо иными нормативными правовыми актами, обязательными для соответствующего субъекта права законодательной инициативы.

Пунктом 7 Положения о комиссии предусматривается, что комиссия:

"1) обсуждает предложения по внесению изменений в Устав Свердловской области, рассматривает проекты законов Свердловской области о внесении изменений в Устав Свердловской области и поправки к указанным проектам законов;

2) принимает решение по итогам обсуждения предложений по внесению изменений в Устав Свердловской области и рассмотрения проектов законов Свердловской области о внесении изменений в Устав Свердловской области и поправок к указанным проектам законов;

3) предлагает депутатам Законодательного Собрания Свердловской области и Губернатору Свердловской области осуществлять законодательную инициативу по внесению в Законодательное Собрание Свердловской области одобренных комиссией проектов законов о внесении изменений в Устав Свердловской области и поправок к указанным проектам законов".

Депутат Законодательного Собрания Свердловской области Г.М. Перский 27 февраля 2013 года в порядке законодательной инициативы внес в Законодательное Собрание Свердловской области проект Закона Свердловской области N ПЗ-1104 "О внесении изменений в Устав Свердловской области" с пояснительной запиской к нему.

Распоряжением председателя Законодательного Собрания от 5 марта 2013 года N 189-РП на основании заключений комиссии по Регламенту Законодательного Собрания Свердловской области (далее - комиссия по Регламенту) от 4 марта 2013 года и государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания Свердловской области (далее - государственно-правовое управление) от 4 марта 2013 года в принятии к рассмотрению Законодательным Собранием указанного выше проекта закона было отказано. Данное распоряжение было направлено депутату Г.М. Перскому с приложением заключений комиссии по Регламенту и государственно-правового управления.

По мнению заявителя, оспариваемые нормы не соответствуют Уставу Свердловской области, поскольку в истолковании, придаваемом этим нормам правоприменительной практикой, устанавливается обязательное требование о предоставлении заключения комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области при внесении депутатами Законодательного Собрания законопроекта об изменениях Устава Свердловской области, что нарушает их права.

Кроме того, заявитель считает, что норма подпункта 3 статьи 43 Областного закона сформулирована таким образом, что невозможно ее однозначное понимание и применение, а это может привести к неоправданному вмешательству со стороны исполнительной власти в деятельность депутатов Законодательного Собрания при реализации ими права законодательной инициативы, что недопустимо с точки зрения конституционного принципа разделения властей.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставным Судом в данном деле являются положения подпункта 3 статьи 43 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" и пункта 7 Положения о комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области, утвержденного Указом Губернатора Свердловской области от 2 июня 2008 года N 580-УГ "О комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области", в той мере, в какой на основе этих положений было отказано в принятии к рассмотрению Законодательным Собранием внесенного депутатом законопроекта о внесении изменений в Устав Свердловской области.

2. Конституцией Российской Федерации закреплен принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (статья 10). В соответствии с этими положениями Уставом Свердловской области учреждены органы государственной власти Свердловской области, каждый из которых наделен собственной компетенций и вправе ее осуществлять самостоятельно и независимо от других органов государственной власти Свердловской области (статья 8), в том числе в рамках законодательного процесса.

Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая буквальный смысл рассматриваемого правового акта и его место в системе правового регулирования (статья 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области").

Положения подпункта 3 статьи 43 Областного закона позволяют не только учесть особенности законодательного процесса при принятии некоторых законодательных актов, но и обеспечивают соблюдение системы сдержек и противовесов, закрепленной Уставом Свердловской области в соответствии с принципом разделения властей. Так, пунктом 3 статьи 63 Устава Свердловской области закреплено, что законопроекты, связанные с изменениями областного бюджета, рассматриваются Законодательным Собранием по представлению Губернатора Свердловской области либо при наличии заключения указанного лица. Законами Свердловской области может предусматриваться рассмотрение Законодательным Собранием по представлению Губернатора Свердловской области или при наличии его заключения иных законопроектов.

Губернатор Свердловской области в соответствии с Уставом Свердловской области является высшим должностным лицом Свердловской области, возглавляющим систему исполнительных органов государственной власти Свердловской области. В соответствии с подпунктом 26 пункта 1 статьи 44 Устава Свердловской области Губернатор Свердловской области вправе создавать постоянные и временные координационные, консультативные, совещательные комиссии и советы. Следовательно, создавая комиссию по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области и утверждая Положение о названной комиссии, Губернатор действовал в рамках своих полномочий.

Таким образом, Губернатор Свердловской области обладает собственной компетенцией в законодательном процессе, которая в соответствии с конституционным принципом разделения властей не распространяется на деятельность депутатов при реализации ими права законодательной инициативы. Анализ пункта 7 Положения свидетельствует о том, что в нем не содержится правовых предписаний для депутатов Законодательного Собрания при внесении ими проектов законов о внесении изменений в Устав Свердловской области.

Учитывая особый статус Устава как основного закона Свердловской области, в нем определены особенности законодательного процесса, связанные с внесением изменений в Устав Свердловской области. В частности, положениями статей 116 и 117 установлены закрытый перечень субъектов права законодательной инициативы при внесении проектов законов о внесении изменений в Устав Свердловской области, особенности принятия, обнародования и вступления в силу указанных законов. Указанные выше положения Устава Свердловской области не устанавливают иные особые условия внесения в Законодательное Собрание проектов законов об изменениях Устава Свердловской области.

Таким образом, из буквального смысла и места в системе правового регулирования подпункта 3 статьи 43 Областного закона и пункта 7 Положения о комиссии следует, что их положения не предусматривают для депутатов обязанность представлять заключение комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области при внесении ими проекта закона о внесении изменений в Устав Свердловской области и не противоречат Уставу Свердловской области.

3. Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая не только буквальный смысл рассматриваемого правового акта, но и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой (статья 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области").

Решение об отказе в принятии проекта закона о внесении изменений в Устав Свердловской области к рассмотрению Законодательным Собранием правомерно, если оно, соответствуя положениям статей 116 и 117 Устава Свердловской области, отвечая критериям, вытекающим из статьи 47 Областного закона, обусловлено необходимостью обеспечить порядок принятия закона Свердловской области особого рода - закона о внесении изменений в Устав Свердловской области.

Заключения, подготовленные комиссией по Регламенту и государственно-правовым управлением по законопроекту депутата Г.М. Перского, не отвечают этим требованиям. Вывод комиссии по Регламенту о том, что при внесении в Законодательное Собрание проекта закона о внесении изменений в Устав Свердловской области обязательно представляется заключение комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области, не основан на требованиях Устава Свердловской области. Довод государственно-правового управления о том, что требование о необходимости представлять к законопроекту о внесении изменений в Устав Свердловской области решение комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области подтверждено решением Верх-Исетского районного суда города Екатеринбурга от 27 сентября 2010 года и определением Судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда по делу N 33-14273/2010, сделан без учета изменившихся правовых предписаний, регулирующих порядок принятия к рассмотрению Законодательным Собранием проектов законов о внесении изменений в Устав Свердловской области.

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 19 мая 2010 года N 155-ПОД была образована временная комиссия Областной Думы для подготовки предложений в Устав Свердловской области и определены полномочия этой комиссии. Срок деятельности указанной комиссии был определен до очередных выборов депутатов Областной Думы. Одной из обязанностей названной комиссии было направление в комиссию по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области рассмотренных временной комиссией Областной Думы проектов законов о внесении изменений в Устав Свердловской области (подпункт 4 пункта 7 указанного Постановления).

Тем самым был установлен особый порядок принятия к рассмотрению Областной Думой проектов законов о внесении изменений в Устав Свердловской области, который включал в себя: рассмотрение проекта закона на заседании временной комиссии Областной Думы с выработкой соответствующего решения; направление этого решения в комиссию по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области для его обсуждения и также выработки соответствующего решения. Решения указанных комиссий должны были прилагаться к проекту закона о внесении изменений в Устав Свердловской области, вносимому в Областную Думу, как обязательное условие для его принятия к рассмотрению.

Указанный порядок, как установлено Верх-Исетским районным судом города Екатеринбурга в решении от 27 сентября 2010 года, был нарушен несколькими депутатами Областной Думы, которыми был внесен проект закона N ПЗ-625 "Об Уставе Свердловской области" без представления заключений временной комиссии Областной Думы и комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области. В связи с этим суд признал законным распоряжение председателя Областной Думы от 5 июля 2010 года N 685-РД "Об отказе в принятии к рассмотрению проекта закона Свердловской области N ПЗ-625 "Об Уставе Свердловской области".

Постановление Областной Думы от 19 мая 2010 года N 155-ПОД "О временной комиссии Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области для подготовки предложений в Устав Свердловской области" с 4 декабря 2011 года утратило свою силу. Следовательно, с этого момента действует общий порядок внесения проектов законов об изменениях Устава Свердловской области, при этом обязательное представление заключения комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области не требуется. Указанные решения судов общей юрисдикции не могут рассматриваться как правоприменительная практика к оспариваемым заявителем нормативным положениям и не могут быть положены в основу решений об отказе в принятии к рассмотрению внесенного депутатом законопроекта.

Таким образом, отказ в принятии к рассмотрению внесенного депутатом Г.М. Перским законопроекта не может считаться сложившейся правоприменительной практикой и быть положен в основу признания оспариваемых заявителем нормативных положений не соответствующими Уставу Свердловской области. Выявленный в настоящем Постановлении уставно-правовой смысл оспариваемых положений является обязательным при пересмотре дела заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 5, 8, 76, 77, 78, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд постановил:

1. Признать подпункт 3 статьи 43 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" и пункт 7 Положения о комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области, утвержденного Указом Губернатора Свердловской области от 2 июня 2008 года N 580-УГ "О комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области", соответствующими Уставу Свердловской области, поскольку содержащиеся в них положения по своему уставно-правовому смыслу не предполагают обязанности депутата Законодательного Собрания Свердловской области при внесении законопроекта о внесении изменений в Устав Свердловской области представлять заключение комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области.

2. В соответствии со статьей 8 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" уставно-правовой смысл положений подпункта 3 статьи 43 Областного закона "О правовых актах в Свердловской области" и пункта 7 Положения о комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области при Губернаторе Свердловской области, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным для всех субъектов правоприменительной деятельности.

3. Дело депутата Законодательного Собрания Свердловской области Г.М. Перского о внесении законопроекта об изменениях Устава Свердловской области подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий, с учетом уставно-правового смысла положений подпункта 3 статьи 43 Областного закона "О правовых актах в Свердловской области" и пункта 7 Положения о комиссии по подготовке предложений в Устав Свердловской области, выявленного в настоящем Постановлении.

4. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

5. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области", в "Вестнике Уставного Суда Свердловской области".

Уставный Суд Свердловской области