Постановление Уставного Суда Свердловской области от 19 ноября 2013 г. "По делу "О соответствии Уставу Свердловской области части 2 статьи 8-1 и части 1 статьи 54-3 Закона Свердловской области от 7 июля 2004 года N 18-ОЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области" в связи с запросом депутата Законодательного Собрания Свердловской области Г.М. Перского"

Уставный Суд Свердловской области в составе председательствующего - заместителя председателя Суда Н.А. Жилина, судей А.О. Казанцева, Н.Г. Крисько, В.Д. Мостовщикова, с участием представителя заявителя Г.М. Перского - А.В. Кислых, представителя Законодательного Собрания Свердловской области А.Г. Никифоровой, представителя Губернатора Свердловской области В.В. Шахматова, руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 37, 72, 73, 83-85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области части 2 статьи 8-1 и части 1 статьи 54-3 Закона Свердловской области от 7 июля 2004 года N 18-ОЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос депутата Законодательного Собрания Свердловской области Г.М. Перского. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Свердловской области оспариваемые в запросе правовые нормы.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.О. Казанцева, объяснения представителей заявителя и органов, принявших оспариваемый акт, исследовав материалы дела, Уставный Суд Свердловской области установил:

1. В Уставный Суд Свердловской области обратился депутат Законодательного Собрания Свердловской области Перский Георгий Михайлович с запросом о соответствии Уставу Свердловской области части 2 статьи 8-1 и части 1 статьи 54-3 Закона Свердловской области от 7 июля 2004 года N 18-ОЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области" (далее - Закон об особенностях регулирования земельных отношений).

В части 1 статьи 54-3 Закона об особенностях регулирования земельных отношений закреплено, что в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется исполнительным органом государственной власти Свердловской области, указанным в статье 8-1 настоящего Закона Свердловской области, за исключением случая, когда органами местного самоуправления этого поселения заключено соглашение с таким исполнительным органом государственной власти Свердловской области, в котором наряду с другими положениями предусматриваются:

1) порядок участия уполномоченного органа по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, в проверке соответствия требованиям земельного законодательства проектов муниципальных правовых актов поселения, являющегося административным центром Свердловской области, в которых предусматриваются:

резервирование или изъятие таких земельных участков для муниципальных нужд;

формирование таких земельных участков или отказ в их формировании;

предварительное согласование мест размещения объектов строительства на таких земельных участках или отказ в предварительном согласовании мест размещения объектов строительства на таких земельных участках;

предоставление таких земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование или в залог либо отказ в предоставлении таких земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование;

изменение (уточнение) площади таких земельных участков или отказ в изменении (уточнении) их площади;

утверждение схем расположения таких земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории или отказ в утверждении схем их расположения;

обременение таких земельных участков публичными сервитутами;

2) создание согласительной комиссии с участием представителей уполномоченного органа по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, и органов местного самоуправления поселения, являющегося административным центром Свердловской области, для рассмотрения разногласий между этими органами по вопросам, связанным с распоряжением такими земельными участками;

3) порядок предоставления органами местного самоуправления поселения, являющегося административным центром Свердловской области, уполномоченному органу по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, информации о распоряжении такими земельными участками, а также документов, необходимых для проверки соответствия требованиям земельного законодательства проектов муниципальных правовых актов, указанных в подпункте 1 настоящей части.

В части 2 статьи 8-1 Закона об особенностях регулирования земельных отношений Уполномоченный орган по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, осуществляет полномочия в сфере земельных отношений, в случае, если не заключено соглашение, предусмотренное в части первой статьи 54-3 Закона об особенностях регулирования земельных отношений.

По мнению заявителя, оспариваемые нормы, допускающие возможность передачи государственного полномочия по распоряжению земельными участками на основании соглашения, а не закона, противоречат Уставу Свердловской области.

Право исполнительного органа государственной власти Свердловской области (Уполномоченного органа по распоряжению земельными участками) осуществлять распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, закрепленное в частях 1 и 2 статьи 8-1 Закона об особенностях регулирования земельных отношений, заявителем в данном деле не оспаривается.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставным Судом Свердловской области в данном деле являются часть 2 статьи 8-1 и часть 1 статьи 54-3 Закона Свердловской области от 7 июля 2004 года N 18-ОЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области".

2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство (пункты "в" и "к" части 1 статьи 72).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 60 Устава Свердловской области).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и законом Свердловской области, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации и пункт 3 статьи 60 Устава Свердловской области).

Довод представителя Губернатора Свердловской области о том, что положения пункта 3 статьи 60 Устава Свердловской области воспроизводят часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, а положения пункта 2 статьи 90 Устава Свердловской области воспроизводят часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, поэтому не содержат какого-либо самостоятельного регулирования и не имеют самостоятельного нормативного содержания, не может быть принят во внимание Уставным Судом Свердловской области, поскольку Устав Свердловской области является основным законом Свердловской области, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей ее территории (пункт 2 статьи 58 Устава Свердловской области). Уставный Суд Свердловской области рассматривает вопросы соответствия законов Свердловской области Уставу Свердловской области (пункт 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"), проверка правовых норм Устава Свердловской области не относится к компетенции Уставного Суда. Кроме того, Уставный Суд Свердловской области проверяет оспариваемый акт на соответствие всему Уставу Свердловской области, а не только тем нормам, на которые указал заявитель, поскольку при принятии решений не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении (пункт 2 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области").

Полномочия Свердловской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяются исходя из разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Свердловской области, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 24 Устава Свердловской области).

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд принимает решение по делу, в том числе исходя из места оспариваемого правового акта в системе правовых актов.

Оценивая уставно-правовой смысл и место оспариваемого правового акта субъекта Российской Федерации, принятого по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, Уставный Суд обязан выявить связи оспариваемого правого акта с актами большей юридической силы, в том числе с федеральными законами. Поэтому довод представителя Губернатора Свердловской области о том, что запрос заявителя сводится к проверке правового акта на соответствие федеральному законодательству, в связи с чем дело подлежит прекращению, не может быть принят во внимание Уставным Судом Свердловской области.

Уставный Суд Свердловской области уже обращался к вопросу о возможности руководствоваться федеральным законодательством при разрешении дел, отнесенных к его компетенции. В определении от 14 февраля 2003 года по обращению Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области о пересмотре Постановления Уставного Суда Свердловской области от 3 октября 2002 года Уставный Суд Свердловской области указал, что "для реализации предоставленного Уставному Суду Свердловской области полномочия по проверке соответствия нормативного акта органа местного самоуправления Уставу Свердловской области Уставный Суд Свердловской области обязан руководствоваться не только Уставом Свердловской области и иными областными законами, но и федеральным законодательством". Эта правовая позиция сохраняет свою силу, обязательна для применения Уставным Судом Свердловской области и применима не только к муниципальным нормативным актам, но и к любым правовым актам Свердловской области, подлежащим рассмотрению Уставным Судом, в том числе законам Свердловской области.

Правовые акты субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения зачастую принимаются в порядке реализации федерального законодательства. Поэтому предлагаемое толкование полномочий Уставного Суда Свердловской области, при котором Уставный Суд не может применять федеральное законодательство, будет означать фактическое лишение права на оспаривание правовых актов Свердловской области в Уставном Суде, отказ Свердловской области от своего права и обязанности осуществлять защиту прав и свобод человека и гражданина средствами региональной конституционной юстиции.

Таким образом, Уставный Суд Свердловской области не только уполномочен, но и обязан применять все действующее в Российской Федерации законодательство для установления уставно-правового содержания рассматриваемого нормативного правового акта и его места в системе правовых актов.

В соответствии с абзацем 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Часть 1 статьи 8-1 Закона об особенностях регулирования земельных отношений возлагает полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, на уполномоченный орган по распоряжению земельными участками. В соответствии с абзацем 3 пункта 2 "Положения о Министерстве по управлению государственным имуществом Свердловской области", утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 26 июля 2012 года N 824-ПП, таким уполномоченным органом по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, является Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области.

Федеральное законодательство не предусматривает возможности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации "возвращать" полномочие по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органам местного самоуправления административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации на основании соглашения.

Таким образом, нормативные положения части 2 статьи 8-1 и части 1 статьи 54-3 Закона об особенностях регулирования земельных отношений, предоставляющие уполномоченному исполнительному органу государственной власти Свердловской области право заключать соглашение с органами местного самоуправления о распоряжении ими земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, нарушают требования пункта 3 статьи 60 Устава Свердловской области.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд постановил:

1. Признать часть 2 статьи 8-1 и часть 1 статьи 54-3 Закона Свердловской области от 7 июля 2004 года N 18-ОЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области" не соответствующими Уставу Свердловской области, его статье 60 (пункт 3).

2. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

3. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области" и в "Вестнике Уставного Суда Свердловской области".

Уставный Суд

Свердловской области