Апелляционное определение Свердловского областного суда от 11 февраля 2015 г. N 33-2647/2015 (ключевые темы: местное самоуправление - наружная реклама - размещение рекламы - городская дума - правила благоустройства)

Апелляционное определение Свердловского областного суда
от 11 февраля 2015 г. N 33-2647/2015

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Шумкова Е.С.,

судей Филипповой Ю.А., Красновой Н.В.,

при секретаре Гребенщиковой Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 11 февраля 2015 года гражданское дело по заявлению открытого акционерного общества "ВУЗ-банк" о признании недействующими в части Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории городского округа Первоуральск, утвержденных решением Первоуральской городской Думы от 04 июня 2009 года N 89

по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "ВУЗ-банк" на решение ... городского суда ... от 14 ноября 2014 года.

Заслушав доклад судьи Шумкова Е.С., объяснения представителя открытого акционерного общества "ВУЗ-банк" Чемпаловой В.В., поддержавшей доводы жалобы, возражения представителя Первоуральской городской Думы Баженовой О.А., заключение прокурора Даниловой А.В., полагавшей, что решение суда следует оставить без изменения, судебная коллегия

установила:

решением Первоуральской городской Думы от 04 июня 2009 года N 89 утверждены Правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка территории городского округа Первоуральск (далее - Правила).

Пункт 3.2 названных Правил содержит перечень действий, запрещенных на территории городского округа Первоуральск. Дефис 19 этого пункта гласит, что на территории городского округа Первоуральск запрещается самовольно размещать рекламу.

Открытое акционерное общество "ВУЗ-банк" (далее ОАО "ВУЗ-банк"), обратилось в суд с требованием о признании недействующими вышеприведенных положений Правил, как противоречащих законодательству, имеющую большую юридическую силу. В обоснование указало, что ст. 14.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за установку и (или) эксплуатацию рекламной конструкции без предусмотренного законодательством разрешения на ее установку и эксплуатацию. В то же время, наличие в Правилах запрета на самовольное размещение рекламы на территории городского округа Первоуральск дает возможность привлечения к административной ответственности за самовольные действия по размещению рекламы на территории названного городского округа в соответствии с Законом Свердловской области от 14 июня 2006 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области". Поэтому наличие вышеуказанного запрета в Правилах порождает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, позволяет дважды привлекать к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение. Ссылалось также на то, что в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" вопросы самовольного размещения рекламы могут регулироваться только этим федеральным законом, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, и не могут регулироваться актами органов местного самоуправления. Оспариваемые положения Правил нарушают его право нести административную ответственность единожды за одно и то же административное правонарушение.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона Свердловской области N 52-ОЗ следует читать как "от 14 июня 2005 года"

Представитель Первоуральской городской Думы в судебном заседании с заявленными требованиями не согласилась, пояснив, что оспариваемые положения Правил приняты в полном соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", Уставом городского округа Первоуральск и им не противоречат.

Решением Первоуральского городского суда Свердловской области от 14 ноября 2014 года в удовлетворении заявления ОАО "ВУЗ-банк" отказано.

Оспаривая законность и обоснованность решения суда, ОАО "ВУЗ-банк" в апелляционной жалобе, поданной и подписанной его представителем, ставит вопрос о его отмене ввиду неправильного применения норм материального права и несоответствия выводов суда обстоятельствам дела. Просит принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Выслушав представителей сторон, заключение прокурора, обсудив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что вышеназванные Правила опубликованы в установленном порядке в средстве массовой информации - газете "Вечерний Первоуральск", вступили в действие и являются действующими в настоящее время, в том числе и в оспариваемой заявителем части.

Проанализировав положения п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 5.1, 5.8, 9 ст. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", сопоставив между собой нормы ст. 14.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ч. 1 ст. 17 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", суд первой инстанции пришел к выводу о не противоречии оспариваемых положений Правил законодательству, имеющему большую юридическую силу, что и послужило основанием для принятия вышеуказанного решения. Помимо этого, суд также нашел, что оспариваемые нормы не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Однако судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, наличие оспариваемых норм в Правилах послужило основанием для возбуждения в отношении заявителя дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 17 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (нарушение установленных муниципальными нормативными правовыми актами правил благоустройства территорий населенных пунктов) за самовольное размещение рекламы. По данному делу было вынесено постановление о назначении заявителю наказания в виде административного штрафа в сумме ... рублей.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 22 октября 2014 года названное постановление по делу об административном правонарушении отменено, а производство по делу прекращено в связи с тем, что вышеуказанные действия охватываются нормой, предусмотренной ст. 14.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации.

Вместе с этим, оспариваемые положения, содержащиеся в Правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка территории городского округа Первоуральск не исключают в настоящее время, а также и в дальнейшем возбуждение в отношении заявителя дела об административном правонарушении по названной статье Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" за самовольное размещение рекламы.

Таким образом, угроза необоснованного возбуждения дела об административном правонарушении в отношении заявителя сохраняется и в настоящее время, а поэтому вопреки выводам суда первой инстанции, оспариваемые положения Правил затрагивают права и свободы заявителя. Поэтому в силу ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявитель вправе оспорить эти нормы в суде.

Судебная коллегия не ставит под сомнение выводы суда первой инстанции о наличии у Первоуральской городской Думы полномочий на утверждение Правил благоустройства городского округа Первоуральск, вытекающих из положений п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Однако, принимая названное решение, суд первой инстанции в полной мере не учел требования ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "ч. 1 ст. 4"

Так ч. 1 ст. 5 названного федерального закона определяет, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Реализуя названные полномочия, федеральный законодатель, в указанном федеральном законе определил, что к вопросам местного значения городского округа, разрешаемым городским округом самостоятельно, в том числе путем принятия муниципальных правовых актов, относятся вопросы: утверждения схемы размещения рекламных конструкций, выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдачи предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" (п. 26.1 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 7).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "п. 26.1 ч. 1 ст. 16"

При этом Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дает органам местного самоуправления права на установление каких-либо запретительных правовых норм в области рекламы.

Не учел суд также и требования ст. 4 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", согласно которым законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Статья 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", устанавливая требования к наружной рекламе и установке рекламных конструкций, предусматривает следующие полномочия органов местного самоуправления в этой области:

- установление конкретных сроков договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена (ч. 5);

- проведение торгов (в форме аукциона или конкурса) на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности и заключение такого договора по результатам торгов (ч. 5.1)

- утверждение схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности (ч. 5.8);

- выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования (ч. 9);

- выдача предписаний о демонтаже рекламной конструкции установленной или эксплуатируемой без разрешения (ч. 10).

Названный федеральный закон также не предусматривает возможности установления органами местного самоуправления каких-либо запретительных правовых норм в области рекламы.

Таким образом, приведенные выше положения Федеральных законов, регулирующих правоотношения в области рекламы и полномочия органов местного самоуправления в этой области, с очевидностью свидетельствуют об отсутствии у органов местного самоуправления полномочий по установлению каких-либо запретительных правовых норм в области рекламы.

Оспариваемые положения п. 3.2 Правил не воспроизводят требования законодательных актов, имеющих большую юридическую силу. Следовательно, установив в п. 3.2 Правил требование о запрете самовольного размещения рекламы на территории городского округа Первоуральск, Первоуральская городская Дума осуществила собственное нормативное регулирование в области рекламы, но с превышением своих полномочий, предоставленных вышеперечисленными положениями Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", что идет в разрез с требованиями ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "ч. 1 ст. 4"

Согласно разъяснениям, данным в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы (п. 17). Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочия органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими (п. 18).

Таким образом, по настоящему делу у суда первой инстанции имелись основания, предусмотренные ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения заявленных требований. Поэтому решение суда в настоящее время подлежит отмене, как постановленное с нарушением норм материального права, а оспариваемые положения Правил подлежат признанию недействующими со дня принятия настоящего определения.

Руководствуясь п. 2 ст. 328, п. 4 ч. 1 ст. 330, ст. 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение ... городского суда ... от 14 ноября 2014 года отменить, принять по делу новое решение, которым со дня принятия настоящего определения признать недействующим пункт 3.2 Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории городского округа Первоуральск, утвержденных решением Первоуральской городской Думы от 04 июня 2009 года N 89 в части установленного в нем запрета самовольного размещения рекламы на территории городского округа Первоуральск.

Председательствующий

Е.С. Шумков

судьи

Ю.А. Филиппова Н.В. Краснова