Решение Арбитражного суда Свердловской области от 23 февраля 2015 г. N А60-23724/2014 (ключевые темы: муниципальные услуги - административные регламенты - градостроительный план земельного участка - документация по планировке территории - отказ в предоставлении)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 23 февраля 2015 г. N А60-23724/2014

Резолютивная часть решения объявлена 13 февраля 2015 года. Полный текст решения изготовлен 23 февраля 2015 года.

Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего В.Б. Мартемьянова, судей И.В. Хачева, С.Е. Калашника, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Д.Л. Зюзьминой, рассмотрел 11.02.201513.02.2015 в судебном заседании дело по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН: 6658065103, ОГРН: 1036602648928; далее - заявитель, управление) к администрации города Екатеринбурга (ИНН: 6661004661, ОГРН:

1046603983800; далее - заинтересованное лицо, администрация) о признании недействующим подп. 2 п. 1 постановления администрации города Екатеринбурга от 31.12.2013 N 4424 "О внесении изменений в постановление администрации города Екатеринбурга от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков",

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, прокурора Свердловской области (далее - третье лицо, прокурор),

при участии в судебном заседании:

от заявителя - Жабокрик И.Л. (доверенность от 01.09.2014 N 5);

от заинтересованного лица - Мазаев К.Л. (доверенность от 30.12.2014 N 505/05/50.2-05);

от третьего лица - Черкезов С.И. (доверенность от 28.04.2014 N 8/2-15-14).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Процессуальные права и обязанности лицам, участвующим в деле, разъяснены. Отводов составу суда, помощнику судьи не заявлено.

В судебном заседании 11.02.2015 объявлен перерыв до 13.02.2015 до 11 ч 00 мин. После перерыва судебное заседание продолжено (13.02.2015 в 11 ч 00 мин.) в том же составе суда, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Д.Л. Зюзьминой, с участием тех же представителей лиц, участвующих в дела, а также с участием представителя управления Крашенинникова С.С. (доверенность от 01.09.2014 N 2).

Отводов составу суда, помощнику судьи не заявлено.

Управление обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействующим подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 N 4424 "О внесении изменений в постановление администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" как несоответствующего п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Определением от 21.06.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен прокурор.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30.09.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 10.12.2014 названное решение отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Определением от 30.12.2014 заявление управления принято к производству суда.

До принятия судом решения управлением заявлено ходатайство "об изменении размера исковых требований"; просит признать недействующими с момента принятия подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 N 4424 "О внесении изменений в постановление администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" и подп. 5 п. 1 постановления администрации от 16.09.2014 N 2752 "О внесении изменений в постановление администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" в части слов "строительство объекта капитального строительства на земельном участке не предусмотрено документацией по планировке территории" как несоответствующие п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Рассмотрев данное ходатайство, суд считает, что оно подлежит удовлетворению лишь в части, относящейся к оспариванию подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 N 4424.

Согласно ч. 1 ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

Из содержания поданного управлением в суд заявления следует, что заявителем фактически заявлено одно требование - о признании недействующим подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 N 4424.

В поданном заявлении "об изменении размера исковых требований" управление заявило новое самостоятельное требование - о признании недействующим подп. 5 п. 1 постановления администрации от 16.09.2014 N 2752 "О внесении изменений в постановление администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" в части слов "строительство объекта капитального строительства на земельном участке не предусмотрено документацией по планировке территории". Поскольку данное дополнительное требование является фактически новым самостоятельным требованием, оно подлежит рассмотрению в отдельном производстве.

Таким образом, с учетом названного уточнения рассматривается требование управления о признании недействующим с момента принятия подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 N 4424 "О внесении изменений в постановление администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" как несоответствующего п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Администрация представила отзыв на заявление, в котором в удовлетворении заявленных требований просит отказать, ссылаясь на то, что п. 14 указанного Административного регламента изложен в новой редакции.

Прокурор в своем отзыве поддерживает заявленные требования.

Рассмотрев материалы дела, суд установил:

Постановлением администрации от 18.06.2012 N 2586 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" (далее - Административный регламент).

Административный регламент устанавливает единые правовые нормы -правила выдачи градостроительного плана земельного участка, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений, связанных с предоставлением муниципальных услуг.

В п. 14 Административного регламента перечислены основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги - "Выдача градостроительных планов земельных участков".

Постановлением администрации от 31.12.2013 N 4424 в постановление администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента" внесены изменения.

Согласно подп. 2 п. 1 постановления от 31.12.2013 N 4424 в п. 14 постановления администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента" внесены следующие изменения - п. 14 (основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги) дополнен двумя абзацами следующего содержания:

- размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке не предусмотрено документацией по планировке территории;

- отсутствует документация по планировке территории, предусматривающая размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке.

Постановление администрации от 31.12.2013 N 4424 опубликовано в газете "Вечерний Екатеринбург" от 10.01.2014, N 1 (15897).

Частью 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей до 06.08.2014) установлено, что прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, а также действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").

Статьей 13 приведенного Федерального закона установлено, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий муниципальную услугу; порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.

Исходя из указанных норм суд полагает, что Административный регламент является нормативным правовым актом. Соответственно, и постановление администрации от 31.12.2013 N 4424, которое вносит изменения в Административный регламент, можно отнести к нормативным правовым актам (нормативно-правовым актам, изменяющим другой нормативно-правовой акт).

Считая, что постановление администрации от 31.12.2013 N 4424 в части не соответствует п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

По мнению управления, основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, указанные в подп. 2 п. 1 названного постановления администрации, не предусмотрены действующим законодательством в области градостроительной деятельности и создают неопределенному кругу лиц препятствия для осуществления хозяйственной деятельности на всех рынках, где земля является основным ресурсом, объединенным с другим ресурсом в единый производственный процесс, имеющий целью производство продукции (оказание услуг), в том числе на рынках инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции среди инвесторов и иных субъектов инвестиционной деятельности, тем самым нарушаются запреты, установленные п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции (в редакции, действующей до 06.08.2014) антимонопольный орган мог обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В настоящее время в силу п. 5.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе обратиться в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Поскольку постановление администрации от 31.12.2013 N 4424 содержит нормы права и по своей юридической природе является нормативным актом, устанавливающим порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги, соответственно, в силу этого данный акт адресован неопределенному кругу лиц. Учитывая специфику отношений, регулируемых данным нормативным актом (предоставление земельных участков), он непосредственно затрагивает интересы в сфере предпринимательской деятельности любого лица, осуществляющего хозяйственную деятельность на всех рынках, где земля является основным ресурсом (товаром), в том числе при

объединении с другим ресурсом в единый производственный процесс, имеющим целью производство продукции (оказание услуги).

Следовательно любые положения нормативного акта, позволяющие произвольно воспрепятствовать субъекту предпринимательства осуществлять хозяйственную деятельность, способны нарушать положения ст. 15 Закона о защите конкуренции и антимонопольный орган вправе обратиться в арбитражный суд с требованиями о признании недействующими отдельных его пунктов.

Оснований для прекращения производства по делу в связи с изменением правил о подведомственности, согласно которым оспаривании нормативных правовых актов отнесено к ведению судов общей юрисдикции, в данном случае не имеется.

Названное изменение правил о подведомственности произошло после принятия заявления управления к производству арбитражного суда (21.06.2014). Следовательно, данное дело должно быть рассмотрено по существу.

Аналогичная позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.03.2014 N 16256/13 по делу N А50-9813/2013.

В силу ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в ранее действующей редакции) при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно подп. 2 п. 1 постановления от 31.12.2013 N 4424 в п. 14 постановления администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента" внесены следующие изменения - п. 14 (основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков") дополнен двумя абзацами следующего содержания:

- размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке не предусмотрено документацией по планировке территории;

- отсутствует документация по планировке территории, предусматривающая размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Согласно п. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного

самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 данной статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

В соответствии с ч. 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Таким образом, Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит перечня документов, необходимых для представления при обращении за выдачей градостроительного плана, кроме документов, удостоверяющих (подтверждающих личность) полномочия обратившегося лица.

Основания для отказа в выдаче градостроительного плана и возможность продления срока оказания данной муниципальной услуги свыше 30 дней Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрены.

С учетом изложенного, отказ в предоставлении муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" в связи тем, что размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке не предусмотрено документацией по планировке территории или отсутствует документация по планировке территории, предусматривающая размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке, является неправомерным, не соответствующим Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования градостроительного плана и требованием о предоставлении заявителем каких-либо документов, за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

Соответственно, суд считает, что оспариваемые положения постановления администрации от 31.12.2013 N 4424 не соответствуют п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, так как могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Довод заинтересованного лица о том, что п. 14 Административного регламента в настоящее время изложен в новой редакции, судом отклоняется.

Согласно правовой позиции, изложенной в п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", если оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения арбитражным судом решения в установленном порядке отменен, а также если действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период

действия такого акта были нарушены (могли быть нарушены) права и законные интересы заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Управлением в материалы дела представлены документы:, свидетельствующие о том, что в период действия оспариваемых положений могли быть нарушены права и законные интересы третьих лиц (юридических лиц).

Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт в части не соответствует п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку ограничивает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на осуществление коммерческой деятельности, устанавливая дополнительные, непредусмотренные законом препятствия к получению муниципальной услуги, суд считает, что требования заявителя обоснованы и подлежат удовлетворению.

При этом суд также учитывает то, что п. 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" установлено, что согласно ч. 2 ст. 13, ч. 4 и 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт или его отдельные положения, признанные судом недействующими, с момента принятия решения суда не подлежат применению, в том числе при разрешении споров, которые возникли из отношений, сложившихся в предшествовавший такому решению период.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

1. Требования Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН: 6658065103, ОГРН: 1036602648928) удовлетворить.

2. Признать недействующим подп. 2 п. 1 постановления администрации города Екатеринбурга от 31.12.2013 N 4424 "О внесении изменений в постановление администрации города Екатеринбурга от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" как несоответствующий п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

3. Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.

4. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

В.Б. Мартемьянов

Судьи

И.В. Хачев

С.Е. Калашник