Постановление Уставного Суда Свердловской области от 23 сентября 2015 г. (ключевые темы: правила землепользования и застройки - городская дума - территориальные зоны - объекты капитального строительства - жилая застройка)

Постановление Уставного Суда Свердловской области от 23 сентября 2015 г.

Именем Свердловской области

Постановление уставного суда Свердловской области по делу о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории, находящейся в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской города Екатеринбурга, в связи с запросами граждан О.А. Вороновой, В.М. Медведевских, Т.Ф. Парфеновой, О.С. Амбаровой и др.

Уставный Суд Свердловской области в составе председателя Суда В.Ю. Пантелеева, судей А.О. Казанцева, Н.Г. Крисько, Р.С. Тараборина,

с участием заявителей: Вороновой Ольги Анатольевны, Медведевских Виктора Михайловича, Парфеновой Татьяны Федоровны, Амбаровой Оксаны Сергеевны, Ломовцевой Капитолины Юрьевны, Лариной Людмилы Викторовны, Лариной Ольги Викторовны, Истомина Андрея Николаевича, представителя заявителя О.А. Вороновой Постоваловой Любови Леонидовны, представителя Екатеринбургской городской Думы Любезновой Юлии Алековны и представителя Администрации города Екатеринбурга Мазаева Константина Леонидовича, руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 37, 72, 83, 84, 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории, находящейся в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской города Екатеринбурга.

Поводом к рассмотрению дела явились запросы граждан О.А. Вороновой, В.М. Медведевских, Т.Ф. Парфеновой, О.С. Амбаровой, К.Ю. Ломовцевой и др.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Свердловской области оспариваемые в запросе положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Р.С. Тараборина, объяснения заявителей, представителя заявителя и представителей органа, принявшего оспариваемый акт, исследовав материалы дела, Уставный Суд Свердловской области установил:

1. В Уставный Суд Свердловской области обратилась гражданка Воронова Ольга Анатольевна, являющаяся собственником земельного участка и индивидуального жилого дома по адресу: город Екатеринбург, улица Сахалинская, дом 26, с запросом о проверке соответствия Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 (далее - Правила землепользования и застройки), в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории, находящейся в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской города Екатеринбурга.

Граждане, являющиеся владельцами земельных участков и индивидуальных жилых домов в городе Екатеринбурге по следующим адресам: Медведевских Виктор Михайлович - улица Сахалинская, дом 20; Парфенова Татьяна Федоровна - улица Памирская, дом 29 / улица Владивостокская, дом 24; Амбарова Оксана Сергеевна - улица Памирская, дом 28; Ломовцева Капитолина Юрьевна - улица Памирская, дом 24-26; Ларина Людмила Викторовна - улица Памирская, дом 24-26; Ларина Ольга Викторовна - улица Памирская, дом 24-26; Мамедов Бабек Азизали оглы - улица Камчатская, дом 13; Истомин Андрей Николаевич - улица Камчатская, дом 11; Мадатов Исрафил Азмамед оглы - улица Кронштадтская / Камчатская, дом 31/15, так же обратились в Уставный Суд Свердловской области с запросами о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории, находящейся в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской города Екатеринбурга.

Определением Уставного Суда Свердловской области от 19 августа 2015 года дела по их обращениям были соединены для рассмотрения в одном производстве.

По мнению заявителей, оспариваемые нормы нарушают права собственников земельных участков и индивидуальных жилых домов, а их принятие противоречит принципу законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов, в связи с чем оспариваемые нормы не соответствуют статьям 2, 18 и 87 Устава Свердловской области.

Заявители считают, что оспариваемые нормы ставят под определенные условия и ограничивают права пользования владельцев земельных участков и объектов капитального строительства в силу несоответствия вида разрешенного использования градостроительному регламенту. Кроме того, по мнению заявителей, при принятии оспариваемых норм не учитывалось требование законодательства о возможности сочетания различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставного Суда Свердловской области в данном деле является статья 48 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории, находящейся в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской города Екатеринбурга, на которой расположены земельные участки и индивидуальные жилые дома, принадлежащие заявителям.

2. В Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции Российской Федерации, статьи 2 и 18 Устава Свердловской области). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации).

Право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (части 1 и 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации).

Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 1, 2 и 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации).

Утверждение правил землепользования и застройки, внесение в них изменений отнесено к вопросам местного значения городского округа, решаемым представительным органом местного самоуправления (пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 3 части 3 статьи 8, часть 2 статьи 32, часть 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункт 27 пункта 2 статьи 9, статья 26 Устава муниципального образования "город Екатеринбург"), Следовательно, при принятии оспариваемых норм Екатеринбургская городская Дума действовала в рамках своих полномочий.

Существующие до настоящего времени планировка территории и использование земельных участков в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской для целей индивидуального жилищного строительства сложились в середине XX века. Земельные участки и размещенные на них объекты недвижимости были оформлены заявителями в собственность, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации прав на земельные участки и объекты недвижимости, выданными в период с 2004 по 2012 годы.

Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 были утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург". Статья 48 указанных Правил отнесла территорию, находящуюся в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской города Екатеринбурга, к территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей). Последующими Решениями Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" статья 48 Правил землепользования и застройки излагалась в новой редакции, при этом содержание нормативного положения, оспариваемого заявителями, не менялось.

Поскольку принадлежащие заявителям объекты недвижимости имеют вид использования, который не поименован как разрешенный для территориальной зоны Ж-5, то указанные объекты являются не соответствующими Правилам землепользования и застройки, и их использование определяется правилами, установленными частями 8 - 10 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункты 3 и 4 статьи 6 Правил землепользования и застройки).

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, а реконструкция таких объектов может осуществляться только путем их приведения в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Следовательно, право пользования собственников земельных участков или объектов капитального строительства ставится под определенные условия и ограничивается, если вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту.

При осуществлении правового регулирования органам местного самоуправления следует руководствоваться общими правовыми, территориальными, организационными и экономическими принципами организации местного самоуправления, на основе которых оно и осуществляется (статья 87 Устава Свердловской области). В соответствии с Конституцией Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации к таким принципам относятся, в частности, принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, поддержания доверия к органам публичной власти, законности (статья 2 Конституции Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 года N 9-П, от 20 апреля 2010 года N 9-П).

Применительно к правовому регулированию рассматриваемых отношений по утверждению правил землепользования и застройки городского округа граждане имеют право рассчитывать на соблюдение органами местного самоуправления принципа поддержания доверия к органам публичной власти, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм. Сохранение разумной стабильности означает среди прочего обязанность органа местного самоуправления при изменении существенных условий городской планировки учитывать, что приоритетными являются права, сформировавшиеся на основе ранее действовавшего правового регулирования, и законные ожидания участников, что условия эксплуатации земельных участков и потребительские свойства домовладений не будут ухудшаться в связи с изменением правового регулирования этих отношений.

Из материалов дела следует и в судебном заседании установлено, что при отнесении Правилами землепользования и застройки территории в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской к территориальной зоне Ж-5 и определении градостроительного регламента в ее пределах не учитывалось требование законодательства о возможности сочетания различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 1 и 4 части 1 статьи 34 и пункт 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Принятие нормативного правового акта, в котором не учтены условия, определенные законодательством, свидетельствует о нарушении принципа законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов.

Согласно части 1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого положения, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Уставный Суд Свердловской области неоднократно обращался к проверке соответствия Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки. В частности, в Постановлении "По делу о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в связи с запросом гражданки И.И. Потаповой" от 16 апреля 2013 года Уставный Суд указал, что "вводя новое правовое регулирование, орган местного самоуправления должен был исходить из того, что участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса и действенности государственной защиты наполняющих его прав, то есть в том, что возникшее у них на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано". Эта правовая позиция сохраняет свою силу и обязательна для применения Уставным Судом при рассмотрении данного дела.

Таким образом, при определении территориальной зоны Ж-5 для территории в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской города Екатеринбурга, где расположены земельные участки и индивидуальные жилые дома, принадлежащие заявителям, нарушены принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов, поддержания доверия к органам публичной власти, в связи с чем оспариваемая норма Правил землепользования и застройки не соответствует статьям 2, 18 и 87 Устава Свердловской области.

3. Исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых ценностей и необходимости сохранения стабильности правоотношений в сфере землепользования и застройки в интересах субъектов права, руководствуясь подпунктом 12 пункта 1 статьи 73 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд Свердловской области считает возможным определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления.

Органам местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", исходя из требований Устава Свердловской области и с учетом настоящего Постановления, надлежит внести необходимые изменения в Правила землепользования и застройки в части определения соответствующей территориальной зоны, в которой располагаются земельные участки и индивидуальные жилые дома заявителей, в том числе с учетом существующего использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также прав и законных интересов их владельцев на момент провозглашения настоящего Постановления. Органы местного самоуправления обязаны изменить границы территориальной зоны, либо градостроительные регламенты, либо иным способом усовершенствовать правовое регулирование в соответствии с требованиями Устава Свердловской области и с учетом правовых позиций, выраженных Уставным Судом Свердловской области, в том числе в настоящем Постановлении.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд постановил:

1. Признать не соответствующей статьям 2, 18 и 87 Устава Свердловской области статью 48 Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской города Екатеринбурга.

2. Органам местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", исходя из требований Устава Свердловской области и с учетом настоящего Постановления, надлежит внести необходимые изменения в Правила землепользования и застройки для территории в границах улиц Блюхера - Сахалинской - Камчатской - Владивостокской города Екатеринбурга, на которой располагаются земельные участки и индивидуальные жилые дома заявителей, в том числе с учетом существующего использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также прав и законных интересов их владельцев на момент провозглашения настоящего Постановления.

3. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

4. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области", в "Вестнике Екатеринбургской городской Думы" и в "Вестнике Уставного Суда Свердловской области".

Уставный Суд Свердловской области