Постановление Уставного Суда Свердловской области от 17 декабря 2015 г. (ключевые темы: местное самоуправление - глава муниципального образования - Свердловская область - органы государственной власти - принятие законов российской федерации)

Постановление Уставного Суда Свердловской области от 17 декабря 2015 г.

по делу о соответствии Уставу Свердловской области статьи 1 Закона Свердловской области от 10 марта 2015 года N 16-ОЗ "О внесении изменений в статью 6 Закона Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" в части изменения порядка избрания главы муниципального образования в Березовском городском округе в связи с запросом граждан В.А. Тимина, B.C. Гудова, М.В. Орлова и других

город Екатеринбург 17 декабря 2015 года

Уставный Суд Свердловской области в составе председателя Суда В.Ю. Пантелеева, судей А.О. Казанцева, Н.Г. Крисько, Р.С. Тараборина,

с участием граждан В.А. Тимина, М.В. Орлова, В.И. Клюшникова и А.В. Птицыной, обратившихся в Уставный Суд, их представителей А.В. Кудрякова и Р.Е. Качанова. представителей Законодательного Собрания Свердловской области В.В. Лысакова и Е.Н. Кадочниковой, представителя Губернатора Свердловской области В.В. Шахматова, Председателя Думы Березовского городского округа Е.С. Говорухи,

руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 37, 72, 83, 84, 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области статьи 1 Закона Свердловской области от 10 марта 2015 года N 16-ОЗ "О внесении изменений в статью 6 Закона Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" в части изменения порядка избрания главы муниципального образования в Березовском городском округе.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение граждан Тимина Владимира Александровича, Гудова Владимира Семёновича, Орлова Михаила Васильевича, Клюшникова Владимира Ивановича, Некрасова Михаила Владимировича, Первухиной Ольги Сергеевны, Первухиной Надежды Викторовны, Птицыной Аллы Васильевны, Соколова Николая Петровича и Юсупова Михаила Валерьевича. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Свердловской области оспариваемое заявителями нормативное правовое положение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.О., Казанцева, объяснения заявителей и их представителей, представителей органов, принявших оспариваемый акт, приглашенного лица, исследовав материалы дело, Уставный Суд

Установил:

1. Статья 1 Закона Свердловской области от 10 марта 2015 года N 16-ОЗ "О внесении изменений в статью 6 Закона Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" (далее - Закон о внесении изменений в Закон об избрании органов местного самоуправления) предусматривает изменение порядка избрания глав ряда муниципальных образований Свердловской области, в том числе Березовского городского округа.

По мнению заявителей, являющихся жителями Березовского городского округа Свердловской области, оспариваемый нормативный правовой акт принят без учета мнения народа, лишает граждан права выбирать главу Березовского городского округа, снижает ранее достигнутый уровень гарантий избирательных прав, ставит жителей Березовского городского округа в неравное правовое положение с жителями других муниципальный образований Свердловской области, безальтернативно устанавливает один единственный способ избрания главы Березовского городского округа, не достигает никакой конституционно значимой цели, чем нарушает их права и противоречат Уставу Свердловской области, его статьям 2, 3, 6 (часть 2), 7 (часть 1), 10, 16, 17 (части 1 и 2), 18 (часть 2), 20, 86 и 87.

Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу является статья 1 Закона Свердловской области от 10 марта 2015 года N 16-ОЗ "О внесении изменений в статью 6 Закона Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" в части изменения порядка избрания главы муниципального образования в Березовском городском округе.

2. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 12, часть 2 статьи 130 и часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации).

Статья 86 Устава Свердловской области закрепляет, что в Свердловской области осуществляется местное самоуправление, обеспечивающее в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Свердловской области, самостоятельное, под свою ответственность, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление осуществляется посредством участия граждан в местных референдумах, муниципальных выборах, реализации иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления на всей территории Свердловской области.

В соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения Конституционного Суда обязательны, в том числе для Уставного Суда Свердловской области. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года N 30-П приведены следующие правовые позиции, касающиеся формирования органов местного самоуправления, являющиеся обязательными при рассмотрении данного дела.

2.1. Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве основного принципа его взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, она не предполагает отрицания организационного и иных форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, но, однако, исключает решающее участие органов государственной власти в собственно формировании органов местного самоуправления, равно как и подмену органов местного самоуправления органами государственной власти при решении вопросов местного значения. Самостоятельность местного самоуправления, проявляющаяся и в вопросах определения структуры его органов, служит, таким образом, не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней - на основе баланса интересов - межуровневого взаимодействия.

Органы государственной власти призваны оказывать на местное самоуправление регулирующее воздействие, в частности путем определения основных, принципиальных параметров организационного устройства муниципальной власти и взаимосвязей между ее элементами, обусловленных конституционно-правовой природой местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, наиболее приближенного к населению, и учитывающих необходимость достижения с участием местного самоуправления конституционных целей государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации.

2.2. Структура органов местного самоуправления должна определяться населением не произвольным образом, а в рамках установленных федеральным законом общих принципов организации местного самоуправления, в том числе относящихся к формам осуществления местного самоуправления, способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п. Соответственно, федеральный законодатель, определяя на основе баланса конституционных ценностей и общенациональных интересов наиболее эффективный в конкретных исторических условиях организационно-правовой механизм достижения конституционных целей с участием всех уровней публичной власти, вправе не только выбирать оптимальные, на его взгляд, на данном этапе варианты (способы) формирования органов местного самоуправления, но и осуществлять разграничение относящихся к установлению общих принципов организации местного самоуправления полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку общие принципы организации местного самоуправления составляют предмет именно совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, законодатель субъекта Российской Федерации, который в силу Конституции Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации и ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законом, может в рамках предусмотренных на уровне федерального закона правовых предписаний осуществлять конкретизирующее правовое регулирование в этой сфере, а также самостоятельно решать правотворческие задачи по вопросам, не получившим содержательного выражения в федеральном законе.

Вытекающий из Конституции Российской Федерации, ее статей 12, 130 (часть 2) и 131 (часть 1), принцип многообразия организационных моделей муниципальной власти позволяет законодателю субъекта Российской Федерации проявлять разумную гибкость при формировании организационно-правового механизма осуществления населением местного самоуправления на соответствующей территории, принимая во внимание региональные и местные условия и особенности, исторические и иные местные традиции.

2.3. Вопросы установления и изменения порядка формирования органов местного самоуправления касаются структуры органов местного самоуправления в том смысле, который придается данному понятию в статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и имеют основополагающее значение для организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Свободные выборы имеют особую ценность в системе институтов народовластия, которые на уровне местного самоуправления должны получать наиболее широкую реализацию, однако это не означает, что выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, являются единственно допустимым механизмом формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации, включая местное самоуправление. Конституция Российской Федерации не определяет конкретный (исчерпывающий) состав и статусные характеристики органов местного самоуправления, которые могут или должны создаваться на уровне муниципальных образований, а также не требует, чтобы выборные (представительные) и иные органы местного самоуправления на всех территориях, в границах которых оно осуществляется, формировались по единым (универсальным) правилам, в том числе безотносительно к особенностям осуществления местного самоуправления в тех или иных пространственных пределах и значению соответствующей территории в системе административно-территориальных и иных общественных отношений.

Следовательно, законодательные требования, предъявляемые к порядку формирования органов местного самоуправления, способам замещения муниципальных должностей, могут различаться как с точки зрения оснований приобретения соответствующих полномочий и возможности их корректировки в изменяющемся историческом контексте, так и в зависимости от объективной специфики конкретных территорий, если таковая допускает установление в правовом регулировании особенностей организации местного самоуправления, в частности в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.

2.4. Определение тех или иных способов формирования органов местного самоуправления - поскольку этот вопрос по своему характеру относится к общим принципам организации местного самоуправления и непосредственно связан с регулированием права на местное самоуправление, включая возможные его ограничения, - составляет, по смыслу Конституции Российской Федерации, ее статей 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 71 (пункт "в") и 72 (пункт "н" части 1), прерогативу федерального законодателя, тогда как законодатель субъекта Российской Федерации вправе осуществлять лишь вторичное, производное регулирование в этой сфере.

Обращаясь к вопросам, связанным с замещением должности главы муниципального образования, Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что Конституция Российской Федерации прямо не называет главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет какой-либо иной конкретный порядок замещения этой должности, что предполагает необходимость законодательного регулирования, в рамках которого, в частности, установление возможности избрания главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава не может рассматриваться как несовместимое с конституционными основами местного самоуправления и нарушающее конституционные права граждан, включая закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

2.5. По смыслу вытекающих из Конституции Российской Федерации требований, предъявляемых к законодательному регулированию местного самоуправления, вводимый на региональном уровне порядок формирования органов местного самоуправления может различаться для муниципальных образований, отнесенных к соответствующим категориям на основе объективно обусловленных и формализованных в законе критериев, но должен быть, по общему правилу, одинаковым для муниципальных образований, подпадающих под одни и те же критерии. Отсутствие же нормативных критериев дифференцированного установления способов формирования органов местного самоуправления для тех или иных муниципальных образований создает предпосылки к принятию произвольных решений, в основе которых может лежать ложным образом понимаемая государственная целесообразность.

Следовательно, при воспроизведении законами субъектов Российской Федерации единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к определенному виду муниципальных образований, должны применяться законодательно закрепленные критерии определения состава таких муниципальных образований, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возлагаемых на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение.

3. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 3 февраля 2015 года N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" введен новый способ избрания главы муниципального образования - представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Избранный в таком порядке глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.

Глава муниципального образования избирается одним из способов, указанных в данном законе, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования (часть 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии с частью 3.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу данного закона. Следовательно, порядок избрания глав муниципальных образований может быть изменен законом субъекта Российской Федерации.

3.1. Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не устанавливает критериев выбора конкретного способа избрания главы муниципального образования при принятии соответствующего закона субъекта Российской Федерации, предоставляя региональному законодателю возможность нормативного регулирования указанного вопроса.

Законодательством Свердловской области не детализирован порядок выбора или изменения способа избрания главы муниципального образования, а также учета мнения населения муниципального образования при решении данного вопроса, чем не исключается возможность законодательного закрепления использования установленных в законодательстве форм непосредственного осуществления местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, а также использования форм представительной демократии.

3.2. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что вытекающие из Конституции Российской Федерации требования обеспечения сбалансированной реализации общегосударственных и местных интересов, взаимодействия и согласованного функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления предполагают признание ценности различных форм сотрудничества участников законодательного процесса в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местного самоуправления, включая определение порядка формирования органов местного самоуправления. Безусловно оправданными могут считаться направление соответствующего проекта закона субъекта Российской Федерации в представительные органы муниципальных образований, которых затрагивает предполагаемое решение о порядке формирования органов местного самоуправления, для представления ими в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в определенный срок отзывов на этот законопроект, проведение парламентских слушаний, приглашение представителей муниципального сообщества для участия в заседании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, а также использование иных сложившихся в парламентской практике форм взаимодействия. Определение законодателем субъекта Российской Федерации порядка формирования органов местного самоуправления предполагает необходимость поиска согласованных с муниципальными образованиями решений на основе широкого политического диалога и готовности к компромиссам в целях обеспечения наиболее эффективного механизма реализации публичных функций и задач на соответствующей территории в интересах населения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года N 30-П).

Кроме того, статьей 63 Устава Свердловской области право законодательной инициативы предоставлено представительным органам муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, а также не менее чем десяти тысячам проживающих в Свердловской области граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом. Соответственно, указанные субъекты права законодательной инициативы в свою очередь могут инициировать принятие закона Свердловской области об изменении порядка избрания главы муниципального образования и его места в структуре органов местного самоуправления.

3.3. Практика принятия законов Свердловской области об изменении способа избрания глав муниципальных образований свидетельствует о том, что такие законопроекты вносятся в Законодательное Собрание Свердловской области лишь после обращения представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Такая практика не может считаться безальтернативным закреплением порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, поскольку представительный орган местного самоуправления вправе выбрать один из вариантов, предусмотренных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и предложить его Законодательному Собранию Свердловской области.

Таким образом, изменение статьи 1 Закона о внесении изменений в Закон об избрании органов местного самоуправления в части изменения порядка избрания главы муниципального образования а Березовском городском округе, принятое на основании Решения Думы Березовского городского округа от 19 февраля 2015 года N 211 "Об обращении к депутатам Законодательного Собрания Свердловской области о внесении изменений в Закон Свердловской области от 10 октября 2014 года N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" нельзя считать произвольным и не соответствующим Уставу Свердловской области.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьей 56 Устава Свердловской области, статьями 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд

Постановил:

1. Признать соответствующей Уставу Свердловской области статью 1 Закона Свердловской области от 10 марта 2015 года N, 16-ОЗ "О внесении изменений в статью 6 Закона Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" в части изменения порядка избрания главы муниципального образования в Березовском городском округе.

2. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

3. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области" и "Вестнике Уставного Суда Свердловской области".

Уставный Суд Свердловской области