Апелляционное определение Свердловского областного суда от 9 декабря 2015 г. N 33а-17981/2015 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - территориальные зоны - разрешенное использование - класс опасности - публичные слушания)

Апелляционное определение Свердловского областного суда
от 9 декабря 2015 г. N 33а-17981/2015

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Кормильцевой И.И., Коряковой Н.С.,

при секретаре Уфимцевой М.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское (административное) дело по административному исковому заявлению Большаковых В.И. и Т.А. о признании незаконным решения Думы городского округа Красноуфимск от 24 июня 2010 года N 29/6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городском округе Красноуфимске" в части включения земельных участков в состав производственной (защитной) зоны, возложении обязанности исключить из карты зонирования территории указание на наличие производственной (защитной) зоны,

по апелляционной жалобе административных истцов Большаковых В.И. и Т.А.

на решение Красноуфимского городского суда Свердловской области от 24 августа 2015 года.

Заслушав доклад судьи Кормильцевой И.И., судебная коллегия установила:

заявители (административные истцы) Большаков В.И., Большакова Т.А. обратились в суд с заявлением о признании незаконным решения администрации городского округа Красноуфимск о включении земельных участков, расположенных по адресу: г. Красноуфимск, пер. Складской, 1, в состав производственной защитной зоны, просили возложить обязанность на административного ответчика исключить из карты зонирования территории района указание на наличие производственной защитной зоны предприятий IV класса опасности. В обоснование требований указали, что в 2001 году приобрели в общую совместную собственность земельный участок с кадастровым номером 66:52:0107003:0030 площадью 1667 кв. м, расположенный по адресу: Свердловская область, г. Красноуфимск, пер. Складской, д. кв. 1. Согласно постановлению главы муниципального образования город Красноуфимск от 21 ноября 2001 N 937 участок предназначался для индивидуального жилищного строительства. В 2014 года указанный земельный участок по соглашению собственников был разделен на два земельных участка. Один из участков с кадастровым номером 66:52:0107003:595 по адресу: в 9 метрах по направлению на юго-восток от ориентира дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира г. Красноуфимск, пер. Складской, д. 1 кв. 1, согласно свидетельству о государственной регистрации права 66 АЖ 514284 также имеет вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство. При оформлении разрешения на строительство на данном земельном участке, заявителям (административным истцам) стало известно, что участок находится в производственной (защитной) зоне IV класса опасности П(З)-4. Полагают, что Правилами землепользования и застройки в городском округе Красноуфимск, утвержденными решением Думы городского округа Красноуфимск от 24.06.2010 N 29/6, земельный участок необоснован включен в производственную (защитную) зону, так как объектов промышленного производства нет, земельные участки изначально предназначались для строительства жилых домов. В сведениях государственного кадастра земельный участок имеет вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, публичных слушаний о замене одного вида разрешенного использования на другой не проводилось.

Определением суда от 22 апреля 2015 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица была привлечена Дума городского округа Красноуфимск и Красноуфимский межрайонный прокурор.

Заинтересованное лицо (административный ответчик) администрация городского округа Красноуфимск в письменном отзыве просило отказать в удовлетворении заявления Большаковых. Указало, что карта градостроительного зонирования городского округа Красноуфимск утверждена в рамках Правил землепользования и застройки в городском округе Красноуфимск, утвержденных решением Думы го Красноуфимск от 24.06.2010 N 29/6 (далее Правила). Градостроительное зонирование установлено в соответствии с СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденными Постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74. Земельный участок по адресу: г. Красноуфимск, пер. Складской, д. 1, находится в производственной (защитной) зоне предприятий IV класса опасности, исключающей индивидуальное жилищное строительство. Согласно ст. 26 Правил основаниями для внесения изменений в настоящие Правила служат изменения ранее установленных границ территориальных зон в виде отображения картографической информации проекта зон. Согласно п. 2.11 указанных СанПин размер санитарно-защитной зоны для предприятий III, IV и V класса опасности может быть изменен Главным государственным санитарным врачом субъекта Российской Федерации или его заместителем.

В письменном отзыве заинтересованного лица (административного ответчика) Думы городского округа Красноуфимск (далее Дума) указано, что Правила утверждены Думой в соответствии с полномочиями, предусмотренными ст. 23 Устава МО городской округ Красноуфимск. Изменения в действующие Правила могут быть внесены по представлению главы либо уполномоченного органа местного самоуправления. Глава городского округа Красноуфимск не вносил в Думу для утверждения проект решения о внесении изменений в Правила в части изменения вида использования оспариваемого земельного участка.

Решением суда от 24 августа 2015 года в удовлетворении заявления (административного иска) Большакова В.И. и Большаковой Т.А. отказано.

Не согласившись с решением суда, заявители (административные истцы) подали апелляционную жалобу, в которой просят решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об удовлетворении требований. В апелляционной жалобе указали, что при вынесении решения суд не учел, что действующие Правила обязаны были учесть земли, выделенные еще в 1966 году Красноуфимскому леспромхозу под жилищную застройку, в качестве земель, предоставленных под жилищное строительство. Права заявителей (административных истцов) нарушены, так как вид разрешенного использования земельного участка, указанный в правоустанавливающих документах, не соответствует виду разрешенного использования территориальной зоны, то есть земельный участок согласно п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации не соответствует установленному градостроительному регламенту территориальных зон. Авторы жалобы настаивают, что публичные слушания должны были проводиться по вопросу изменения одного вида разрешенного использования на другой.

Представителем заинтересованного лица (административного ответчика) администрации муниципального образования городского округа Красноуфимск поданы письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых просит оставить апелляционную жалобу без удовлетворения, решение суда без изменения. В возражениях указано, что оспариваемые Правила являются муниципальным правовым актом, принятым в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и Генеральным планом городского округа Красноуфимск на период до 2025 года, утвержденным Решением Думы городского округа Красноуфимск от 31 марта 2008 года N 59/1. Судом сделан правильный вывод об отнесении земельных участков заявителей (административных истцов) к производственной (защитной) зоне предприятий IV класса. Доводы заявителей (административных истцов) о нарушении процедуры принятия Правил не нашли своего подтверждения. Изменение размеров санитарно-защитной зоны, исключение из данной зоны конкретного земельного участка не входит в полномочия администрации.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились заявители (административные истцы) Большаков В.И., Большаковой Т.А., представители заинтересованных лиц (административных ответчиков) администрации муниципального образования городского округа Красноуфимск, Думы городского округа Красноуфимск, заинтересованные лица Борухов И.Д., ООО "Элитная одежда", Красноуфимский межрайонный прокурор, об уважительности причин неявки до начала судебного заседания не сообщили, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены, в том числе посредством публикации информации на официальном интернет-сайте Свердловского областного суда. Учитывая изложенное, руководствуясь положениями ч. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, и Красноуфимского межрайонного прокурора.

Гражданское (административное) дело рассмотрено судебной коллегией в порядке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на основании части 2 статьи 3 Федерального закона от 08.03.2015 N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность судебного решения в порядке ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Суд первой инстанции, установив, что решением органа местного самоуправления, которым было установлено территориальное зонирование, являются Правила землепользования и застройки в городском округе Красноуфимск, утвержденные решением Думы ГО Красноуфимск от 24.06.2010 N 29/6, рассмотрел дело по заявлению (административному иску) Большакова В.И., Большаковой Т.А. в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (действовавшей до 15 сентября 2015 года) об оспаривании данного нормативного акта.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Разрешая дело, суд первой инстанции, проанализировав положения Устава муниципального образования городской округ Красноуфимск, принятого Решением Красноуфимского городского Совета от 26.05.2005 N 15/2, пришел к правильному выводу о том, что Дума городского округа Красноуфимск является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (ст. 22 Устава).

В силу ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции от 27.12.2009, действовавшей на момент утверждения Правил) правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Согласно ч. 2 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.

Частью 3 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Думой городского округа Красноуфимск в рамках предоставленных ей полномочий принято решение от 24 июня 2010 года N 29/6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городском округе Красноуфимск", указанное решение и Правила опубликованы в газете "Вперед" 06.10.2010 N 79-80.

Суд первой инстанции также установил, что процедура, предусмотренная ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положением "О публичных слушаниях в муниципальном образовании городской округ Красноуфимск", утвержденным решением Думы городского округа Красноуфимск от 29.09.2005 N 21/13, была соблюдена. Проект Правил был опубликован в газете "Вперед" 26.05.2009 N 62-63. Информация о проведении публичных слушаний была размещена в газете "Вперед" 03.09.2009 N 110 - 111.

Из материалов дела следует, что заявители (административные истцы) знали о проводимых публичных слушаниях, однако полагали, что принятие указанных Правил их права не затрагивает, поэтому в публичных слушаниях не участвовали.

Доводы заявителей (административных истцов) о том, что они должны были персонально извещены о проведении публичных слушаний, так как решался вопрос об изменении вида разрешенного использования их земельного участка, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку Правила землепользования и застройки были подготовлены и приняты в целом, а не применительно к части территории городского округа, что исключало необходимость выяснения мнения конкретных заинтересованных лиц.

Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 15.07.2010 N 931-О-О, результаты публичных слушаний имели для органа местного самоуправления, принимающего окончательное решение, лишь рекомендательный характер.

Доводы стороны заявителей в суде первой инстанции и апелляционной жалобы сводятся к несогласию с тем, что в соответствии с картой градостроительного зонирования городского округа Красноуфимск, утвержденной в рамках Правил, принадлежащий заявителям (административным истцам) на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 66:52:0107003:595 находится в производственной (защитной) зоне предприятий IV класса - зоне П (З)-4 с основным видом разрешенного использования "древесно-кустарниковые насаждения", то есть имеет место несоответствие вида разрешенного использования земельного участка установленному градостроительному регламенту территориальной зоны. Вместе с тем, заявители (административные истца), оспаривая Правила землепользования и застройки в части карты градостроительного зонирования и установления территориальной зоны П(З)-4, в нарушение ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (действовавшей до 15 сентября 2015 года) не указали по каким основаниям они считают, что оспариваемый нормативный акт противоречит закону полностью или в части.

Доводы заявителей (административных истцов) об отсутствии на момент судебного разбирательства какого-либо производства IV класса опасности не имеют правового значения, поскольку в силу п. 2 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района. Иными словами, территориальные зоны устанавливаются с учетом планируемого строительства, необходимого для развития территории.

Доводы заявителей (административных истцов) о имеющейся жилой застройке в территориальной зоне П (З)-4 обоснованно отклонены судом первой инстанции со ссылкой на ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. При этом суд первой инстанции совершенно обоснованно учел, что земельные участки заявителей (административных истцов), в том числе с кадастровым номером 66:52:0107003:595, сформированы в настоящем виде при разделе земельного участка 66:52:0107003:0030 только в мае 2014 года, то есть после принятия оспариваемых Правил.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, соответствует требованиям федерального законодательства, не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителей (административных истцов), обоснованно отказал в удовлетворении требований.

Требование административного искового заявления о возложении обязанности исключить из карты зонирования территории указание на наличие производственной (защитной) зоны предприятий IV класса опасности в любом случае не является способом восстановления нарушенного права в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (действовавшей до 15 сентября 2015 года), поскольку в силу ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, может лишь признать нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Другие доводы апелляционной жалобы заявителей (административных истцов) основаны на неправильном понимании закона, правового значения не имеют и выводов суда не опровергают. Кроме того, в оспариваемом решении судом дана оценка приведенным в жалобе доводам.

Учитывая изложенное, судебная коллегия не усматривает оснований, предусмотренных ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены или изменения оспариваемого решения суда.

Руководствуясь ч. 1 ст. 308, п. 1 ст. 309, ст. 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определила:

решение Красноуфимского городского суд Свердловской области от 24 августа 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу заявителей (административных истцов) Большаковых В.И. и Т.А. без удовлетворения.

Председательствующий

Т.Е. Соболева

Судьи

И.И. Кормильцева Н.С. Корякова