Апелляционное определение Свердловского областного суда от 13 января 2016 г. N 33а-733/2016 (ключевые темы: градостроительный план земельного участка - муниципальные услуги - административные регламенты - границы земельного участка - описание местоположения)

Апелляционное определение Свердловского областного суда
от 13 января 2016 г. N 33а-733/2016

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Кормильцевой И.И.,

судей Коряковой Н.С., Шумкова Е.С.,

при секретаре Уфимцевой М.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Екатеринбурга к Администрации города Екатеринбурга о признании недействующими положений Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" с момента принятия нормативного правового акта,

по апелляционной жалобе административного ответчика Администрации города Екатеринбурга

на решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 29 сентября 2015 года.

Заслушав доклад судьи Кормильцевой И.И., объяснения представителя административного ответчика Мазаева К.Л. (по доверенности от (/ /) N от (/ /)), поддержавшего доводы апелляционной жалобы, прокурора Мицкевича В.В., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

прокурор г. Екатеринбурга обратился в суд с административным иском к Администрации г. Екатеринбурга, просил признать недействующими с момента принятия пункта 11 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 18.06.2012 N 2586 (в редакции Постановления Администрации г. Екатеринбурга от 14.07.2015 N 1835) (далее Административный регламент), в части требования предоставления иных документов, кроме заявления, пункт 14 Административного регламента в части наличия у Администрации г. Екатеринбурга возможности отказа в предоставлении муниципальной услуги при отсутствии описания местоположения границ земельного участка в данных государственного кадастра недвижимости и проектах межевания территорий. В обоснование требований указал, что подпунктом 2 пункта 11 Административного регламента о необходимости предоставления документа, удостоверяющего личность заявителя или представителя заявителя, противоречит федеральному законодательству, а именно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 403 (в редакции от 29.05.2015) "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства" (вместе с "Правилами внесения изменений в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства", "Правилами ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства"), а именно Реестру описания процедур, включенных в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, согласно которому для получения услуги по предоставлению градостроительного плана земельного участка (далее ГПЗУ) заявителю необходимо предоставить только заявление о его выдаче. Также считал, что абзацем вторым пункта 14 Административного регламента, согласно которому к основаниям для отказа в предоставлении муниципальной услуги относятся следующие факты: описание местоположения границ земельного участка отсутствует в данных государственного кадастра недвижимости и проектах межевания территорий, противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации и вышеуказанному Реестру описания процедур, включенных в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, так как данное обстоятельство не может являться основанием для отказа в оказании муниципальной услуги. 28 июля 2015 года был принесен протест на Административный регламент, согласно ответу заместителя главы Администрации г. Екатеринбурга по вопросам капитального строительства и землепользования Мамина С.П. в удовлетворении протеста отказано.

На заявление (административный иск) прокурора г. Екатеринбурга поступил письменный отзыв административного ответчика Администрации г. Екатеринбурга, в котором указано на необоснованность требований. В отзыве указано, что отношения, связанные с особенностями подготовки, утверждения и выдачи градостроительных планов застроенных земельных участков, земельных участков, предназначенных для проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства регулируются на территории муниципального образования "город Екатеринбург" Положением "О подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков в муниципальном образовании "город Екатеринбург", утвержденным решением Екатеринбургской городской Думы от 10.06.2014 N 16/17 (далее Положение). Административный регламент является нормативным правовым актом, определяющим порядок деятельности органа местного самоуправления. Оспариваемые нормы Административного регламента дублируют пункты 7, 9 Положения. Полагает, что в данном случае следует руководствоваться Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", а именно ч. 6 ст. 7 данного закона, в силу которой положения пункта 2 части 1 настоящей статьи не распространяются на следующие документы, представляемые в форме документа на бумажном носителе или в форме электронного документа - документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, в том числе военнослужащих, а также документы, удостоверяющие личность иностранного гражданина, лица без гражданства, включая вид на жительство и удостоверение беженца. Нормативные правовые акты, положениям которых, по мнению прокурора, противоречит пункт 11 Административного регламента по существу не являются нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных или муниципальных услуг. Относительно требования о признании недействующим абзаца второго пункта 14 Административного регламента в отзыве указано, что ст. 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено оснований для отказа в выдаче ГПЗУ, однако в ст. 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не содержится положений, детально регламентирующих процедуру обращения физических и юридических лиц за получением ГПЗУ, рассмотрения указанных обращений и выдачи данного плана. В то же время п. 2 ч. 2 ст. 12, п. 8 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что административный регламент должен содержать раздел, устанавливающий стандарт предоставления государственной услуги, в частности, исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги. Таким образом, отсутствие сформулированных в Градостроительном кодексе Российской Федерации оснований для отказа в выдаче ГПЗУ не свидетельствует о невозможности закрепления таких оснований в административном регламенте предоставления такой услуги. Также считает, что без наличия описания местоположения границ земельного участка невозможно считать установленным факт существования земельного участка как индивидуально определенной недвижимой вещи, не представляется возможным изготовить ГПЗУ (л.д. 33-38).

Решением Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 29 сентября 2015 года административный иск удовлетворен в части, признан недействующим абзац второй пункта 14 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного Постановлением администрации г. Екатеринбурга от 18.06.2012 N 2586 (в редакции Постановления Администрации г. Екатеринбурга от 14.07.2015 N 1835) с момента принятия нормативного правового акта в указанной редакции.

С решением суда в части удовлетворенных требований не согласился административный ответчик Администрация г. Екатеринбурга, подана апелляционная жалоба. В апелляционной жалобе указано, что вывод суда о несоответствии абзаца второго пункта 14 Административного регламента статьям 44, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации основан на неправильном толковании норм материального права. Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит определения, что для его целей понимается под земельным участком, в то время как п. 3 ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В силу подп. 3 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" описание местоположения границ объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок, относится к сведениям об уникальных характеристиках объекта недвижимости. Без наличии описания местоположения границ земельного участка, содержащегося в данных государственного кадастра, изготовить ГПЗУ не представляется возможным, поскольку отсутствуют сведения, позволяющие идентифицировать земельный участок и определить его местоположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам. У органа местного самоуправления отсутствуют полномочия по определению местоположения границ земельных участков и внесению указанных сведений в государственный кадастр недвижимости, поэтому препятствие в изготовлении ГПЗУ, выразившееся в отсутствии обязательной к указанию в данном документе информации, Администрацией г. Екатеринбурга не может быть преодолено, следовательно оспариваемое основание для отказа в предоставлении муниципальной услуги не противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации. Просил решение суда в оспариваемой части отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора г. Екатеринбурга в полном объеме.

На апелляционную жалобу поступили письменные возражения заявителя (административного истца) прокурора г. Екатеринбурга, в которых полагает доводы апелляционной жалобы надуманными, так как факт отсутствия описания местоположения границ земельного участка в данных государственного кадастра недвижимости и проектах межевания территорий не может являться основанием для отказа в оказании муниципальной услуги.

Заслушав объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии со ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В силу ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с частями 1 и 2 ст. 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории. По смыслу части 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, одним из видов документации по планировке территории является градостроительный план земельного участка.

Таким образом, суд первой инстанции установил, что органы местного самоуправления г. Екатеринбурга вправе принимать муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок выдачи ГПЗУ в отношении земельных участков, расположенных на территории этого муниципального образования, кроме того, выдача ГПЗУ является муниципальной услугой, под которой согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Статьей 3 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Реализуя свои полномочия, органом местного самоуправления на основании Положения "О подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков в муниципальном образовании "город Екатеринбург" и в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" был разработан и утвержден Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 18.06.2012 N 2586 Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков".

Согласно подпункту 2 статьи 11 Административного регламента к документам, необходимым для предоставления муниципальной услуги, подлежащим представлению заявителем, относятся

документ (копия при предъявлении подлинника), удостоверяющего личность заявителя либо представителя заявителя, из числа следующих:

паспорт гражданина Российской Федерации;

удостоверение личности военнослужащего Российской Федерации;

военный билет солдата, матроса, сержанта, старшины, прапорщика и мичмана;

временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации по форме N 2П;

паспорт иностранного гражданина (национальный паспорт или национальный заграничный паспорт);

дипломатический паспорт;

удостоверение беженца или свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации;

иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина или лица без гражданства;

вид на жительство в Российской Федерации.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного иска о признании подпункта 2 пункта 11 Административного регламента недействующим, пришел к обоснованному выводу, что требование предоставить документы, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица, не противоречит нормативным правовым актам. Так, согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг. Однако, часть 6 данной статьи предусматривает, что положения пункта 2 части 1 настоящей статьи не распространяются в частности на документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, в том числе военнослужащих, а также документы, удостоверяющие личность иностранного гражданина, лица без гражданства, включая вид на жительство и удостоверение беженца.

Судебная коллегия находит вышеуказанные выводы суда правильными. Решение суда в указанной части сторонами не оспаривается.

Абзацем вторым пункта 14 Административного регламента определено, что к основанию для отказа в предоставлении муниципальной услуги относится следующий факт - описание местоположения границ земельного участка отсутствует в данных государственного кадастра недвижимости и проектах межевания территорий.

Удовлетворяя требования административного иска о признании абзаца второго пункта 14 Административного регламента недействующим суд первой инстанции исходил из того, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка является обязанностью уполномоченного органа, для исполнения которой федеральным законодателем установлен тридцатидневный срок со дня поступления соответствующего обращения физического или юридического лица, включающий в себя как процедуру подготовки градостроительного плана земельного участка так и его утверждение, положения части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации носят императивный характер. Суд первой инстанции пришел к выводу, что установление органом местного самоуправления ограничений нарушает принцип равенства при осуществлении гражданами конституционных прав и свобод, в том числе препятствует реализации права использовать принадлежащие им земельные участки в соответствии с установленным разрешенным использованием.

Однако с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.

Действительно, пунктом 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Вместе с тем, по мнению судебной коллегии, предусмотренное органом местного самоуправления основание для отказа в предоставлении муниципальной услуги не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе, и норме, на которую сослался суд первой инстанции. Напротив, возможность отказа в предоставлении муниципальной услуги в связи с отсутствием описания местоположения границ земельного участка в данных государственного кадастра недвижимости и проектах межевания территорий в полной мере отвечает требованиям Градостроительного кодекса российской Федерации.

Так, в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации в составе градостроительного плана земельного участка указываются границы земельного участка.

Из пояснений представителя административного ответчика в суде апелляционной инстанции следует, что в ходе предоставления муниципальной услуги описание местоположения границ земельного участка Администрация г. Екатеринбурга получает самостоятельно в порядке межведомственного обмена, какие-либо документы у заявителя не истребуются. При отсутствии таких сведений в данных государственного кадастра недвижимости и проектах межевания территорий в предоставлении муниципальной услуги - выдаче ГПЗУ - отказывается.

Судебная коллегия находит заслуживающими внимания доводы административного ответчика, что в отсутствие сведений о границах земельного участка, изготовление градостроительного плана земельного участка невозможно.

Приказом Минрегиона Российской Федерации от 10.05.2011 N 207 утверждена форма градостроительного плана земельного участка, согласно которой ГПЗУ должен содержать описание местоположения границ земельного участка, а в чертеже градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования обязательно должны быть указаны границы земельного участка и координаты поворотных точек. Таким образом, отсутствие описания местоположения границ земельного участка в данных государственного кадастра недвижимости и проектах межевания территорий и отсутствие у Администрации г. Екатеринбурга полномочий по установлению границ земельного участка делает невозможным выдачу градостроительного плана земельного участка в виде отдельного документа.

Учитывая изложенное, судебная коллегия считает, что оспариваемая норма соответствует требованиям федерального законодательства, оснований для признания ее недействующей у суда первой инстанции не было.

В соответствии с п. 2 ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Учитывая изложенное, судебная коллегия считает, что решение суда в части признания недействующим абзаца второго пункта 14 Административного регламента подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявления (административного иска) в данной части.

Руководствуясь ч. 1 ст. 308, п. 2 ст. 309, ст. 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 29 сентября 2015 года в части удовлетворения заявления (административного иска) прокурора г. Екатеринбурга отменить,

принять новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления (административного иска) прокурора г. Екатеринбурга к Администрации г. Екатеринбурга о признании недействующим с момента принятия абзаца второго пункта 14 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 18.06.2012 N 2586 (в редакции Постановления Администрации г. Екатеринбурга от 14.07.2015 N 1835).

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

И.И. Кормильцева

Судьи

Н.С. Корякова

Е.С. Шумков