Протест Прокурора Курской области от 9 сентября 2010 г. N 07-12-2010 "На отдельные положения Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (в редакции Закона Курской области от 26.03.2010 N 11-ЗКО)"

В Курскую областную Думу

В связи с внесением изменений в Закон Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" прокуратурой области проведен мониторинг положений Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании" (в редакции Закона Курской области от 26.03.2010 N 11-ЗКО) (далее - Закон Курской области).

По результатам проведенного мониторинга установлено, что отдельные нормы Закона Курской области не соответствуют федеральному законодательству по следующим основаниям.

1. Частью 2 статьи 2 Закона Курской области установлено, что на территории Курской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации гарантируется на конкурсной основе, в пределах контрольных цифр приема, бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Вместе с тем, согласно части 3 статьи 43 Конституции Российской Федерации каждый вправе ни конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

Пунктом 3 статьи 5 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 17.06.2010 N 121-ФЗ) (далее - Закон Российской Федерации об образовании) также установлено, что государством гарантируется на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и устанавливаемых в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Закона Российской Федерации об образовании образовательных стандартов и требований, если образование данного уровня гражданин получает впервые, в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации об образовании.

Учитывая изложенное выше, право, гарантированное Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации об образовании не предусматривает ограничений на получение впервые бесплатного среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, "в пределах контрольных цифр приема".

2. Статья 5 Закона Курской области определяет понятие системы образования, как совокупности преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов; органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций.

Вместе с тем, из определения системы образования, содержащегося в статье 8 Закона Российской Федерации об образовании следует, что в систему образования Российской Федерации включены также объединения юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Система образования в Курской области является частью системы образования Российской Федерации, следовательно, статья 5 Закона Курской области не соответствует федеральному законодательству, поскольку не предусматривает "объединения юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования".

3. В соответствии с частями 1, 4 статьи 8, пунктом "г" статьи 32 Закона Курской области Курской областной Думой по представлению Правительства Курской области утверждается областная программа развития образования, разрабатываемая на срок от 3 до 5 лет с учетом положений федеральной целевой программы развития образования.

Федеральная целевая программа развития образования является - организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования (пункт 2 статьи 1 Закона Российской Федерации об образовании).

Пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 23.12.2005 N 803 "О Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы" (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 20.05.2010 N 359) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при принятии в 2006 - 2010 годах региональных целевых программ развития образования рекомендовано учитывать положения данной Федеральной целевой программы.

В соответствии с частью 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 Порядка принятия решений о разработке долгосрочных областных целевых программ, их формирования и реализации, утвержденного постановлением Администрации Курской области от 10.10.2008 N 321, установлено, что долгосрочные областные целевые программы разрабатываются со сроком реализации три года и более.

Таким образом, части 1, 4 статьи 8 и пункт "г" статьи 32 Закона Курской области, содержащие полномочие Курской областной Думы по утверждению областной программы развития образования, носящей характер областной целевой программы, противоречат федеральному бюджетному законодательству, относящему указанные полномочия к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Статьей 9, пунктом "в" статьи 32, пунктом "г" статьи 33 Закона Курской области установлены полномочия Правительства Курской области, Курской областной Думы по разработке, установлению и утверждению областных компонентов государственных образовательных стандартов.

Вместе с тем, в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 7 Закона Российской Федерации об образовании в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, образовательные стандарты и требования, самостоятельно устанавливаемые федеральными государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования, определенными Законом Российской Федерации об образовании.

Указанные федеральные государственные образовательные стандарты, образовательные стандарты и требования, являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования, а также обеспечивают единство образовательного пространства (подпункт 1 пункта 3, пункт 8 статьи 7 закона Российской Федерации об образовании).

Полномочия по разработке и утверждению федеральных государственных образовательных стандартов отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти в сфере образования и осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

При этом, федеральные и региональные (областные) компоненты государственных образовательных стандартов Законом Российской Федерации об образовании не предусмотрены.

Учитывая изложенное выше, статья 9, пункт "в" статьи 32, пункт "г" статьи 33 Закона Курской области, предусматривающие полномочия органов государственной власти области по разработке, установлению и утверждению областных компонентов государственных образовательных стандартов, не соответствуют статье 7, пункту 14 статьи 28 Закона Российской Федерации об образовании.

5. Также не соответствует указанным нормам и пункту 1 статьи 45 Закона Российской Федерации об образовании часть 1 статьи 25 Закона Курской области, предусматривающая оказание платных дополнительных образовательных услуг за рамками объемов образовательных услуг, предусмотренных государственными образовательными стандартами высшего, среднего и начального профессионального образования, включая федеральный и областной компоненты.

6. Часть 2 статьи 10 Закона Курской области, определяющая полномочия органов государственной власти Курской области в сфере образования по разработке примерных образовательных программ на основе государственных образовательных стандартов, включающих федеральные и областные компоненты, не соответствует пункту 5.1 статьи 14, подпункту 5.2. статьи 29 Закона Российской Федерации об образовании.

В частности, согласно пункту 5.1. статьи 14 Закона Российской Федерации об образовании разработку на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности, обеспечивают уполномоченные федеральные государственные органы.

Подпунктом 5.2. статьи 29 Закона Российской Федерации об образовании к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования отнесено участие в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности (в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей).

Таким образом, органам государственной власти Курской области предоставлены полномочия только по участию в разработке примерных образовательных программ в части учета региональных особенностей области.

7. Частью 4 статьи 12 Закона Курской области установлено, что обучающиеся на ступенях начального общего и основного общего образования, не освоившие программу учебного года и имеющие академическую задолженность по двум и более предметам, по усмотрению их родителей (законных представителей) оставляются на повторное обучение, переводятся в классы компенсирующего обучения или продолжают обучение в форме семейного образования.

Вместе с тем, абзацем 2 части 4 статьи 17 Закона Российской Федерации об образовании предусмотрено, что обучающиеся на ступенях начального общего и основного общего образования, не освоившие образовательной программы учебного года и имеющие академическую задолженность по двум и более предметам или условно переведенные в следующий класс и не ликвидировавшие академической задолженности по одному предмету, по усмотрению родителей (законных представителей) оставляются на повторное обучение, переводятся в классы компенсирующего обучения с меньшим числом обучающихся на одного педагогического работника образовательного учреждения или продолжают получать образование в иных формах.

Согласно пункту 1 статьи 10 Закона Российской Федерации об образовании с учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы осваиваются в образовательном учреждении в форме очной, очно-заочной (вечерней), заочной; а также в форме семейного образования, самообразования, экстерната.

Учитывая изложенное выше, ограничение частью 4 статьи 12 Закона Курской области возможности продолжения обучения лицами, обучающимися на ступенях начального общего и основного общего образования, не освоившими программу учебного года и имеющими академическую задолженность по двум и более предметам, исключительно формой семейного образования, не соответствует пункту 1 статьи 10, абзацу 2 части 4 статьи 17 Закона Российской Федерации об образовании.

8. Пунктом "а" статьи 33 Закона Курской области к исключительной компетенции Правительства Курской области отнесено обеспечение соблюдения законодательства в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

Однако, согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 28.1 Закона Российской Федерации об образовании полномочия по осуществлению надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 21 статьи 28 Закона Российской Федерации об образовании), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, отнесено к полномочиям Российской Федерации в области образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Также подпунктом 1 пункта 1 статьи 28.1 Закона Российской Федерации к полномочиям Российской Федерации, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесено осуществление контроля качества образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением полномочий, определенных подпунктом 23 статьи 28 Закона Российской Федерации об образовании.

При этом, передача отдельных полномочий Российской Федерации для осуществления субъектам Российской Федерации не предполагает перераспределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и, следовательно, перечисленные полномочия, находясь в ведении Российской Федерации, не могут быть отнесены к исключительной компетенции Правительства Курской области, входящего в структуру Администрации Курской области.

9. Пункт "д" части 2 статьи 36 Закона Курской области, согласно которому к компетенции образовательного учреждения отнесено установление ставок заработной платы и должностных окладов работникам образовательного учреждения в пределах имеющихся у него средств на оплату труда и с учетом ограничений, установленных федеральными и областными нормативами, не соответствует подпункту 10 пункта 2 статьи 32 Закона Российской Федерации об образовании.

Так, названной нормой Закона Российской Федерации об образовании полномочия по установлению ставок заработной платы и должностных окладов работникам образовательного учреждения реализуются образовательным учреждением без каких-либо дополнительных условий и ограничений.

10. Часть 2 статьи 41, часть 5 статьи 42 Закона Курской области, устанавливающие порядок определения нормативов финансирования за счет средств местных бюджетов образовательных учреждений, а также расходов на текущее содержание образовательных учреждений, не соответствуют абзацу 4 части 1 статьи 9, абзацам 5, 6 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В частности, абзацем 4 пункта 1 статьи 9 данного кодекса установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования отнесено к бюджетным полномочиям муниципальных образований.

Согласно абзацу 5 части 1 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют формы и направления расходования средств местных бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

При этом не допускается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (абзац 6 части 1 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Учитывая изложенное, органами местного самоуправления самостоятельно определяются расходные обязательства муниципальных образований, а также размер бюджетных средств, направляемых на исполнение данных обязательств.

11. Частью 11 статьи 42 Закона Курской области предусмотрено создание областного внебюджетного фонда стабилизации и развития образования.

Вместе с тем, в соответствии с частями 2, 3 статьи 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации осуществляется за счет бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда. Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается.

Поскольку на уровне субъекта Российской Федерации формируется только бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования (части 1, 2 статьи 14, пункт 3 статьи 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации), данная норма Закона Курской области, предусматривающая создание внебюджетного фонда стабилизации и развития образования, противоречит статьям 14, 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 22, 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

Отменить статью 9, пункты "в", "г" статьи 32, пункты "а", "г" статьи 33, часть 2 статьи 41, части 5, 11 статьи 42 Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (в редакции Закона Курской области 26.03.2010 N 11-ЗКО).

Часть 2 статьи 2 Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (в редакции Закона Курской области 26.03.2010 N 11-ЗКО) привести в соответствие со статьей 5 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 17.06.2010 N 121-ФЗ).

Статью 5 Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (в редакции Закона Курской области 26.03.2010 N 11-ЗКО) привести в соответствие со статьей 5 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 17.06.2010 N 121-ФЗ).

Часть 4 статьи 8 Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (в редакции Закона Курской области 26.03.2010 N 11-ЗКО) привести в соответствие со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Часть 2 статьи 10 Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (в редакции Закона Курской области 26.03.2010 N 11-ЗКО) привести в соответствие со статьей 29 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 17.06.2010 N 121-ФЗ).

Часть 4 статьи 12 Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (в редакции Закона Курской области 26.03.2010 N 11-ЗКО) привести в соответствие со статьей 17 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 17.06.2010 N 121-ФЗ).

Часть 1 статьи 25 Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (в редакции Закона Курской области 26.03.2010 N 11-ЗКО) привести в соответствие со статьей 45 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 17.06.2010 N 121-ФЗ).

Пункт "д" части 2 статьи 36 Закона Курской области от 17.02.2000 N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (в редакции Закона Курской области 26.03.2010 N 11-ЗКО) привести в соответствие со статьей 32 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 17.06.2010 N 121-ФЗ).

Протест подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании Курской областной Думы.

О времени и месте рассмотрения настоящего протеста известить прокуратуру области для обеспечения участия в его рассмотрении.

О результатах рассмотрения протеста и принятых мерах сообщите в прокуратуру области.

Прокурор области

А.А.Филимонов