Экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Курской области от 11 января 2010 г. N 02-23-2 на Закон Курской области от 03 декабря 2009 года N 106-ЗКО "Кодекс Курской области о выборах и референдумах" (извлечение)

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Курской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147, и в соответствии с Рекомендациями по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 года N 278 "Об утверждении Рекомендации по проведению юридической экспертизе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации", провело юридическую экспертизу Закона Курской области от 03 декабря 2009 года N 106-ЗКО "Кодекс Курской области о выборах и референдумах" (далее - Закон Курской области).

Поводом для проведения юридической экспертизы послужило принятие Закона Курской области.

Предметом регулирования Закона Курской области являются общественные отношения в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, связанные с установлением на территории Курской области гарантий реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав, определением порядка и механизма подготовки и проведения выборов депутатов Курской областной Думы, депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, определением порядка и механизма подготовки и проведения референдума Курской области и местного референдума.

Указанный предмет правового регулирования соответствует пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) (далее - Конституция Российской Федерации), согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно частям 1, 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

На федеральном уровне указанные правоотношения урегулированы Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 09.11.2009 N 250-ФЗ) (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), Федеральным законом от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 23.11.2009 N 261-ФЗ) (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 28.11.2009 N 283-ФЗ) (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно пунктам 1, 3 статьи 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" указанным Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. В том числе, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные указанным Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

Согласно подпунктам "в", "к" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации путем принятия законов субъекта Российской Федерации по установлению в пределах полномочий, определенных федеральным законом, порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, а также порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

Пунктом 1 статьи 23, статьей 30 Устава Курской области от 02 октября 2001 года N 67-ЗКО (в ред. от 04.05.2009 N 14-ЗКО) (далее - Устав Курской области) определено, что Курская областная Дума является постоянно действующим, высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Курской области, реализующим свои полномочия, в том числе, путем принятия законов Курской области.

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 31 Устава Курской области к полномочиям Курской областной Думы отнесено осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и Курской области в пределах полномочий области.

Управлением Министерства юстиции по Курской области в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", статьей 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" проведена экспертиза Закона Курской области в целях выявления в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

В представленном нормативном правовом акте положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции не выявлены.

В результате проведения юридической экспертизы Закона Курской области выявлены нормативные положения, противоречащие федеральному законодательству по следующим основаниям.

1. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определяются указанным Федеральным законом.

Согласно пункту 6 статьи 1 вышеназванного Федерального закона федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить указанному Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат указанному Федеральному закону, применяются нормы вышеназванного Федерального закона.

На основании главы IV Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлены система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума, а также общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий (статья 22); порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований (статья 24); порядок формирования и полномочия окружных избирательных комиссий (статья 25); порядок формирования и полномочия территориальных комиссий (статья 26); порядок формирования и полномочия участковых комиссий (статья 27).

Пунктом 1 части 8 статьи 24 Закона Курской области установлено, что представительный орган муниципального образования обязан назначить не менее одной второй от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Однако, в соответствии с подпунктом "а" пункта 8 статьи 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" представительный орган муниципального образования обязан назначить не менее одной второй от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со статьей 82.1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Таким образом, пункт 1 части 8 статьи 24 Закона Курской области противоречит подпункту "а" пункта 8 статьи 24 вышеназванного Федерального закона в части обязанности представительного органа муниципального образования при формировании избирательной комиссии, путем назначения установленной численности членов (не менее одной второй от общего числа членов избирательной комиссии), учитывать предложения политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со статьей 82.1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Кроме того, указанным нормативным положением Закона Курской области нарушаются гарантии прав политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со статьей 82.1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" на участие в формировании избирательных комиссий, установленные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Аналогичные замечания относятся к пункту 1 части 5, пункту 1 части 6 статьи 25 (формирование окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Курской областной Думы; окружной избирательной комиссии по выборам в органы местного самоуправления), пункту 1 части 7 статьи 26 (формирование территориальной комиссии), пункту 1 части 5 статьи 27 (формирование участковой комиссии) Закона Курской области.

На основании изложенного, предлагаем пункт 1 части 8 статьи 24, пункт 1 части 5, пункт 1 части 6 статьи 25, пункт 1 части 7 статьи 26, пункту 1 части 5 статьи 27 Закона Курской области привести в соответствие с нормативными положениями статей 24 - 27 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в части учета предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со статьей 82.1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" при формировании соответствующей избирательной комиссии.

2. Частью 2 статьи 35 Закона Курской области установлено, что выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях". Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых Федеральным законом, Федеральным законом "О политических партиях" к выдвижению кандидатов для политических партий.

Однако, согласно пунктам 2, 2.1. статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях". Выдвижение кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий.

На выборах депутатов представительных органов муниципальных образований зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, их структурные подразделения вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями. Включение таких кандидатур в списки кандидатов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О политических партиях".

Таким образом, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено право общественных объединений, не являющихся политическими партиями, принимать участие в предложении кандидатур в состав списков кандидатов политических партий.

На основании изложенного, предлагаем часть 2 статьи 35 Закона Курской области привести в соответствие с вышеперечисленными нормативными положениями Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

3. В соответствии с пунктом 1 части 21 статьи 39 Закона Курской области основаниями отказа в регистрации списка кандидатов, отказа в проведении референдума являются для списков кандидатов, выдвинутых политической партией, - несоблюдение требований к выдвижению списка кандидатов, предусмотренных Федеральным законом "О политических партиях", за исключением требований, предусмотренных пунктом 3.1 статьи 36 указанного Федерального закона; для списка кандидатов, выдвинутого иным общественным объединением, - несоблюдение требований пункта 2 статьи 35 Федерального закона, указанного Закона Курской области.

Тогда как, подпунктом "а" пункта 25 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что основаниями отказа в регистрации списка кандидатов, отказа в проведении референдума являются несоблюдение требований к выдвижению списка кандидатов, предусмотренных Федеральным законом "О политических партиях", за исключением требований, предусмотренных пунктом 3.1 статьи 36 указанного Федерального закона.

Кроме того, пунктом 27 статьи 38 вышеназванного Федерального закона определено, что перечни оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, исключения кандидата из списка кандидатов по решению комиссии, отказа в проведении референдума, установленные пунктами 24 - 26 указанной статьи, являются исчерпывающими.

Таким образом, основания отказа в регистрации списка кандидатов, отказа в проведении референдума изложенные в пункте 1 части 21 статьи 39 Закона Курской области необходимо провести в соответствие с подпунктом "а" пункта 25 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Указанные нарушения федерального законодательства были выявлены при проведении юридической экспертизы проекта закона Курской области N 14281-4 "Кодекс Курской области о выборах и референдумах" - экспертное заключение от 16 июля 2009 года N 02-11-2164 (пункт 1).

Предлагаем привести Закон Курской области от 03 декабря 2009 года N 106-ЗКО "Кодекс Курской области о выборах и референдумах" в соответствие с федеральным законодательством.

Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник управления Государственный советник юстиции Российской Федерации 1 класса

Н.М.Шершнева