Решение Курского областного суда от 28 июля 2011 г. (ключевые темы: содержание детей - опека и попечительство - дети-сироты - дети, оставшиеся без попечения родителей - денежные средства) (извлечение)

Решение Курского областного суда
от 28 июля 2011 г.
(извлечение)

Статьей 3 Закона Курской области "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)" от 21 июня 2006 года N 30-ЗКО (в редакции Закона Курской области от 14 июля 2010 года N 48-ЗКО) устанавливается размер денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством). Данной статьей предусмотрено:

1. Размер денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством), определяется исходя из установленных Администрацией Курской области норм материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся и воспитывающихся в областных государственных образовательных учреждениях всех типов и видов, лечебно-профилактических учреждениях, учреждениях социального обслуживания Курской области, и ежемесячно составляет (с учетом денежных средств на культурно-массовую работу, приобретение хозяйственного инвентаря, предметов личной гигиены, игр, игрушек и книг):

на ребенка в возрасте от 0 до 1 года - 4400 рублей;

на ребенка в возрасте от 1 года до 12 лет - 4600 рублей;

на ребенка в возрасте от 12 до 18 лет - 5000 рублей.

2. Размер денежных средств, указанных в части 1 настоящей статьи, индексируется 1 раз в год. Индекс устанавливается законом об областном бюджете на соответствующий финансовый год.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

К.В.В. и К.С.В., относящиеся к лицам из числа детей-сирот, находящихся под опекой до 08 октября 2010 года, в лице своего представителя А.Т.В., обратились в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с 14 июля 2010 года абзаца 2 части 1 статьи 3 названного Закона, хотя фактически в заявлении оспаривается абзац 4 части 1 статьи 3 Закона. Заявители считают, что оспариваемая норма затрагивает их право на получение необходимого содержания в период нахождения под опекой.

В ходе рассмотрения дела 28 июля 2011 года А.Т.В., обладающая по доверенностям процессуальными полномочиями, предусмотренными ст. 54 ГПК РФ, уточнила заявленное требование, просила суд признать не соответствующим федеральному законодательству и недействующим абзац 4 части 1 статьи 3 Закона Курской области от 21 июня 2006 года N 30-ЗКО "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)", которым определен размер денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой в возрасте от 12 до 18 лет в размере 5000 рублей. Просила признать оспариваемую норму недействующей с 14 июля 2010 года. При этом она ссылалась на то, что указанная норма не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, нарушает право детей-сирот на необходимое обеспечение, так как денежные средства, выплачиваемые на содержание детей не соответствуют фактическим затратам и среднестатистическим ценам на товары применительно к нормам, установленным постановлением Администрации Курской области от 25 января 2006 года N 6.

По мнению заявителей и их представителя, абзац 4 части 1 статьи 3 Закона Курской области N 30-ЗКО противоречит Федеральному закону РФ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, так как К.В.В. и К.С.В., имеющие статус детей-сирот и нуждающиеся в социальной защите, получали социальные выплаты с августа 2010 года в заниженном размере. Подтверждением необоснованного ограничения Законом субъекта РФ прав К.В.В. и К.С.В. на получение социальных выплат является также и определение судебной коллегии по гражданским делам Курского областного суда от 02 декабря 2010 года (по делу N 33-2958-2010).

Представители Курской областной Думы в судебном заседании заявленное требование не признали, ссылаясь на то, что с 1 января 2005 года субъект Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать размеры пособий на опекаемых детей, федеральное законодательство не устанавливает обязательных нормативов, на основании которых должен определяться размер пособия. Размер денежных средств на содержание опекаемого ребенка установлен в пределах полномочий органов государственной власти Курской области и не уменьшен по сравнению с размером пособия по состоянию на 31 декабря 2004 года.

Представитель Губернатора Курской области также возражала против заявленного требования, указав, что оспариваемые положения абзаца 4 части 1 статьи 3 Закона Курской области от 21 июня 2006 года N 30-ЗКО "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)" не противоречат действующему федеральному законодательству.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое нормативное положение на предмет соответствия федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

В соответствии со статьей 14 Устава Курской области законодательство области помимо Устава Курской области составляют законы области, нормативные правовые акты Курской областной Думы и органов исполнительной государственной власти области, нормативные правовые акты Губернатора Курской области.

В соответствии с частью 1 ст. 23 Устава Курской области Курская областная Дума является высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти области.

15 июня 2006 года Курской областной Думой был принят Закон Курской области N 30-ЗКО "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)", который 21 июня 2006 года был подписан Губернатором Курской области, опубликован в газете "Курская правда" N 99 от 11 июля 2006 года.

Закон Курской области "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)", вступил в силу через 10 дней со дня его официального опубликования, за исключением части 2 статьи 3, абзаца 1 части 2 статьи 5, абзаца 2 статьи 6, статьи 7. Часть 2 статьи 3 вступила в силу с 1 июля 2006 года. Абзац 1 части 2 статьи 5, абзац 2 статьи 6, статья 7 вступили в силу с 1 января 2007 года. До вступления в силу статьи 7 сохранялся действовавший до принятия настоящего Закона порядок финансирования расходов, связанных с выплатой денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) (ст. 9 Закона N 30-ЗКО). Данный закон действует в последней редакции от 14 июля 2010 года (Закон от 14 июля 2010 года N 48-ЗКО), которая вступила в действие с 31 июля 2010 года. Закон N 48-ЗКО был опубликован в газете "Курская правда" N 82 от 20 июля 2010 года.

Пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам.

Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" определены общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Согласно статье 1 названного Закона полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, означает предоставление им за время пребывания в соответствующем государственном или муниципальном учреждении, в семье опекуна, попечителя, приемных родителей бесплатного питания, бесплатного комплекта одежды и обуви, бесплатного общежития и бесплатного медицинского обслуживания или возмещение их полной стоимости.

До 1 января XXXX г. размер и порядок выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), определялся исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам региона на основании Постановления Правительства РФ от 20 июня 1992 года N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденного приказом Министерства образования РФ от 19 августа 1999 года N 199. Указанные денежные средства являлись расходными обязательствами не только Российской Федерации, но и субъекта РФ.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статью 150 Семейного кодекса Российской Федерации (эта статья утратила силу с 01 сентября 2008 года с принятием Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ), определяющую право опекуна на получение денежных средств на содержание ребенка, были внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 января 2005 года на содержание ребенка опекуну (попечителю) ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных законами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с действующей редакцией п. 3 ст. 148 Семейного кодекса РФ дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном частью 1 статьи 13 Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Указанные денежные средства расходуются опекунами или попечителями в порядке, установленном статьей 37 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 153 Федерального закона РФ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года;

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В преамбуле указанного Закона установлены цели государственно-правовой охраны основных прав и свобод на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе приведение системы социальной защиты граждан в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятии законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к числу которых относится решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях).

Названные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования бюджета субъекта Российской Федерации.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях).

Толкование указанных норм права в системной связи позволяет сделать вывод о том, что субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать и осуществлять за счет собственных доходов выплату денежных средств в порядке и размере, определенных законами субъекта Российской Федерации, при условии, что совокупный объем финансирования льгот и выплат не может быть уменьшен.

Оспариваемый заявителями Закон Курской области, как указано в его преамбуле, принят в соответствии с Семейным Кодексом РФ и определяет размер и порядок выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством).

В соответствии со статьей 3 Закона N 30-ЗКО "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)" в ранее действовавшей редакции (Закон Курской области от 27 февраля 2007 г. N 9-ЗКО) был определен конкретный размер денежных средств на содержание детей - мальчиков в возрасте 12 - 18 лет в размере <данные изъяты> рубля ежемесячно, который подлежал ежегодной индексации на величину индекса-дефлятора, применяемого при формировании областного бюджета на очередной финансовый год для расчета объема материальных затрат.

Указанная норма Закона Курской области была предметом рассмотрения в суде в порядке главы 24 ГПК РФ и решением Курского областного суда от 11 января 2010 года, вступившим в законную силу, в удовлетворении заявленного требования было отказано.

Как следует из имеющихся доказательств в декабре 2004 года на содержание несовершеннолетних детей опекун К.В.В. и К.С.В. получала на каждого ребенка по <данные изъяты> рублей, в июле 2006 года пособие составляло <данные изъяты> рубля, а в соответствии с Законом N 48-ЗКО от 14 июля 2010 года оно определено в размере <данные изъяты> рублей.

Таким образом, вновь принятой 14 июля XXXX г. редакцией Закона N 30-ЗКО в Курской области по сравнению с 31 декабря 2004 года установленный размер выплат денежных средств на содержание каждого ребенка не уменьшен, а увеличен, что позволяет сделать вывод о соблюдении при принятии оспариваемого Закона установленных Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ условий, не допускающих уменьшение объема финансирования выплат и установление их в меньшем размере по сравнению с размерами на 31 декабря 2004 года.

Кроме того, как констатировано в части 2 статьи 3 Закона N 30-ЗКО размер денежных средств, указанных в части 1 настоящей статьи, индексируется 1 раз в год. Индекс устанавливается законом об областном бюджете на соответствующий финансовый год.

Следовательно, законодателем субъекта предусмотрен способ индексации денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой с учетом уровня инфляции в рамках полномочий предоставленных федеральным законодательством РФ на определение порядка и размера ежемесячных денежных средств на эти цели.

Аргументы, представителя заявителей А.Т.В. о том, что выплачиваемые на содержание детей пособия не полностью возмещают расходы на их содержание, не являются основанием к признанию оспариваемой нормы недействующей, так как указанные аргументы не относятся к проверке на соответствие закона субъекта РФ федеральному законодательству.

Согласно статье 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении заявления об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет оспариваемый правовой акт на соответствие федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Предметом рассмотрения в суде в порядке нормоконтроля не могут быть нормативные правовые акты одного уровня или нормативный акт на соответствие его акту нижестоящего уровня. Поэтому ссылки заявителей и их представителя на противоречие оспариваемого абзаца 4 части 1 статьи 3 Закона Курской области от 21 июня 2006 года постановлению Администрации Курской области от 25 января 2006 года N 6 "Об установлении норм материального обеспечения детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся и воспитывающихся в областных государственных образовательных учреждениях всех типов и видов, лечебно-профилактических учреждениях, учреждениях социального обслуживания Курской области" являются необоснованными.

Кроме того, проверка спариваемой нормы Закона Курской области на предмет финансово-экономической обоснованности установленного размера пособия, не относится к компетенции суда, поскольку в данном случае выходит за пределы осуществляемой в порядке главы 24 ГПК РФ проверки нормативного правового акта на соответствие федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Действующее федеральное законодательство не устанавливает таких требований.

Доводы заявителей и их представителя фактически направлены на изменение правого регулирования по вопросам размеров выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой. Разрешение же таких вопросов в силу ст. 10 Конституции Российской Федерации не входит в компетенцию судов общей юрисдикции. Вопросы изменений и дополнений оспариваемого нормативного правого акта относятся к исключительной компетенции органов государственной власти субъекта.

В силу подпункта "б" пункта 1 статьи 3 Федерального Конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поэтому ссылки заявителей и их представителя А.Т.В. на предмет несоответствия абзаца 4 части 1 статьи 3 Закона Курской области от 21 июня 2006 года N 30-ЗКО "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)" Конституции Российской Федерации также нельзя признать состоятельными, так как вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации не относится к компетенции судов общей юрисдикции, поскольку данный вопрос отнесен к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемая К.С.В. и К.В.В. норма Закона Курской области N 30-ЗКО "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)" издана уполномоченным органом в пределах своей компетенции, с соблюдением установленного порядка и процедуры его принятия и не противоречит федеральному законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

решила:

В удовлетворении заявления К.В.В. и К.С.В. о признании недействующим абзаца 4 части 1 статьи 3 Закона Курской области от 21 июня 2006 года N 30-ЗКО "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)", в редакции Закона Курской области от 14 июля 2010 года N 48-ЗКО отказать.

На решение может быть подана кассационная жалоба, а прокурором - кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Курский областной суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме.