Решение Курского областного суда от 8 ноября 2010 г. по делу N 3-12/2010 г. (ключевые темы: азартные игры - ответственность за нарушения - законодательство об административных правонарушениях - органы государственной власти субъектов РФ - игорные зоны) (извлечение)

Решение Курского областного суда
от 8 ноября 2010 г. по делу N 3-12/2010 г.
(извлечение)

Х.А.В. обратился в суд с заявлением об оспаривании в части Закона Курской области от 04.01.2003 г. N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области", в котором просит признать недействующей статью 46.3 указанного Закона, предусматривающую административную ответственность за осуществление запрещенной деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов.

В обоснование заявления заявитель указывает, что оспариваемое им законоположение, допускающее привлечение к административной ответственности за нарушение запрета игорной деятельности, противоречит требованиям федерального законодательства, так как принято законодателем Курской области с превышением его полномочий в области законодательства об административных правонарушениях. Поскольку указанный запрет предусмотрен Федеральным законом РФ от 29.12.2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", установление административной ответственности за данный вид правонарушения в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях находится в ведении Российской Федерации, а не ее субъектов. На основании оспариваемой нормы в отношении него составлен протокол об административном правонарушении по ст. 46.3 ч. 1 Закона Курской области "Об административных правонарушениях в Курской области" и в настоящее время дело об административном правонарушении находится на рассмотрении у мирового судьи.

Заявитель в судебное заседание, о котором извещен надлежащим образом, не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представители Курской областной Думы по доверенностям П.О.Н. и П.С.П. заявленные требования не признали, пояснив, что оспариваемые законоположения приняты субъектом Российской Федерации по вопросу, отнесенному к компетенции субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, не противоречат федеральному законодательству и, соответственно, не нарушают прав заявителя. Кроме того, оспариваемые нормы, устанавливающие административную ответственность за осуществление запрещенной деятельности в сфере игорного бизнеса, не затрагивают прав заявителя, который занят в иной сфере экономической деятельности. В настоящее время вопрос об административной ответственности заявителя не решен, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в ином порядке, а не путем оспаривания нормативного правового акта.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей Курской областной Думы, заключение прокурора прокуратуры Курской области М.Е.В., полагавшей, что оспариваемые нормы Закона Курской области "Об административных правонарушениях в Курской области" федеральному законодательству не противоречат, судебная коллегия находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Судом установлено, что Закон Курской области от 04.01.2003 г. N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области" опубликован в газете "Курская правда" N 4 - 5 11.01.2003 года и в настоящее время действует в редакции от 15.09.2010 года.

Законом Курской области от 24.08.2007 года N 73-ЗКО Закон Курской области "Об административных правонарушениях в Курской области" дополнен статьей 46.3, устанавливающей административную ответственность должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц за осуществление запрещенной деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов (часть 1) и за повторное осуществление данной деятельности, если за совершение первого административного правонарушения указанные субъекты административной ответственности уже подвергались административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях (часть 2).

Закон Курской области от 24.08.2007 г. N 73-ЗКО опубликован в газете "Курская правда" N 131 05.09.2007 г. (Дополнительный выпуск) и вступил в силу через 10 дней после официального опубликования.

Административное и административно-процессуальное законодательство в соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно статье 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 1.3 КоАП РФ определено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовым актами Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).

Иные вопросы в области законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности относятся к ведению субъектов Российской Федерации.

Основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр, в том числе ограничения этой деятельности, установлены Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии с частью 7 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принять д. XXX июля 2007 года решение о запрете начиная с 1 июля 2007 года на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений).

Законом Курской области от 27.02.2007 г. N 1-ЗКО "О запрете на территории Курской области деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов" деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов на территории Курской области с 1 июля 2007 года запрещена.

Между тем, Федеральный закон "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" не содержит норм, предоставляющих право субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение запрета деятельности по организации и проведению азартных игр, а потому административная ответственность за нарушения этих правил не может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Частью 7 статьи 16 данного Федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право принять до XXX июля 2007 года только решение о запрете, начиная с 1 июля 2007 года на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений).

Принимая решение о досрочном введении указанного запрета в пределах Курской области до введения общего запрета с 1 июля 2009 года, субъект Российской Федерации вправе был использовать такие правовые механизмы соблюдения данного запрета, которые прямо предусмотрены Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Однако из содержания указанного Федерального закона не следует, что субъект Российской Федерации наделен полномочиями по установлению административной ответственности за нарушение его предписаний, в том числе и за нарушение запрета деятельности по организации и проведению азартных игр на переходный период действия этого Федерального закона.

Таким образом, административная ответственность за несоблюдение предписаний о запрете данного вида предпринимательской деятельности на территории Курской области, то есть по вопросу, который регламентирован Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", установлена субъектом Российской Федерации с превышением его компетенции в области законодательства об административных правонарушениях.

С доводами представителей заинтересованного лица о том, что установление административной ответственности за нарушение запрета на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов, предусмотренного Законом Курской области от 27.02.2007 г. N 1-ЗКО, т.е. за нарушение закона субъекта Российской Федерации, соответствует требованиям подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласиться нельзя.

В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Вместе с тем, в силу подпункта 2 статьи 3 указанного Федерального закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов; после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В данном случае субъект Российской Федерации установил административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральным законом, что в силу п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ отнесено к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Кроме того, подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ определены принципы финансового обеспечения региональных нормативных актов, устанавливающих административную ответственность, тогда как критерии разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области законодательства об административных правонарушениях установлены в статье 1.3 КоАП РФ.

Доводы представителей заинтересованного лица о том, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за нарушение запрета на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр, поскольку такая административная ответственность не установлена федеральным законом, так же несостоятельны.

В обоснование указанных доводов представители заинтересованного лица ссылаются на статью 26 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Между тем, данная норма предусматривает ответственность за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации, принятого в пределах его полномочий. Основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр, в том числе ограничения этой деятельности, установлены Федеральным законом от 29.12.2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", в котором не содержится норм, предоставляющих право субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение запрета деятельности по организации и проведению азартных игр.

Законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемые в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 КоАП РФ).

То обстоятельство, что в федеральном законе отсутствует правовое регулирование ответственности за нарушение запрета деятельности по организации и проведению азартных игр не означает, что субъект Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование этого вопроса.

Утверждение заинтересованного лица о том, что оспариваемые нормы не затрагивают права и свободы заявителя так же необоснованны.

Как следует из материалов дела, 8 сентября 2010 года в отношении заявителя составлен протокол об административном правонарушении, квалифицированном по статье 46.3 ч. 1 оспариваемого Закона Курской области, выразившемся в организации и проведении заявителем, как генеральным директором ООО "Алви", азартных игр с использованием игровых автоматов в нарушение требований Федерального закона от 29.12.2006 г. N 244-ФЗ. Протокол об административном правонарушении и иные материалы дела переданы на рассмотрение мировому судье. Таким образом, оспариваемые законоположения являются основанием для привлечения заявителя к административной ответственности, а потому затрагивают его законные права и свободы.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что установление оспариваемыми положениями Закона Курской области от 04.01.2003 г. N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области" административной ответственности за нарушение правил и норм в сфере игорного бизнеса, установленных Федеральным законом, противоречит требованиям федерального законодательства, вторгается в сферу регулирования правоотношений, подлежащих урегулированию на федеральном уровне, в связи с чем требования заявления о признании данных положений оспариваемого нормативного правового акта недействующими следует признать обоснованными и удовлетворить.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что оспариваемые нормы Закона Курской области от 04.01.2003 г. N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области применялись в течение длительного времени, суд в целях обеспечения стабильности правоотношений полагает необходимым признать оспариваемые нормы недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с требованиями части 3 статьи 253 ГПК РФ сообщение о решении суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими после вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, в связи с чем сообщение о настоящем решении подлежит опубликованию в газете "Курская правда".

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, судебная коллегия

решила:

Заявление Х.А.В. о признании недействующей статьи 46.3 Закона Курской области от 04.01.2003 года N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области" удовлетворить.

Признать статью 46.3 Закона Курской области от 04.01.2003 года N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области" недействующей со дня вступления решения в законную силу.

Опубликовать в газете "Курская правда" сообщение о принятом судом решении после вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано, а прокурором принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия в окончательной форме (12 ноября 2010 года) через Курский областной суд.