Приложение N 1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах

Приложение N 1
к постановлению
Администрации Курской области
от 23 декабря 2004 г. N 39

Концепция
реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах
(одобрена постановлением Правительства Российской Федерации
от 22 мая 2004 г. N 249)

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах (далее - Концепция), разработанная во исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом одобренных Правительством Российской Федерации принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

1. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса

В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы.

В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:

а) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (далее - администраторы бюджетных средств);

б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

г) формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

е) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

з) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению (далее - "необеспеченные мандаты"). В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации принципами начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.

2. Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Исходя из этого, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 год предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн. рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.

Предусмотренные настоящей Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На федеральном уровне реализацию Концепции планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что указанный федеральный закон вступит в силу с 1 января 2006 г., создав правовую основу для новой системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с формирования бюджетов на 2007 год.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 года созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

3. Реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации (далее - бюджетная классификация) и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:

а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

б) приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Представляется целесообразным отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Временные издержки, неизбежно сопутствующие законодательной процедуре, существенно ограничивают возможности оперативного уточнения в случае необходимости отдельных позиций бюджетной классификации и затягивают процесс осуществления реформ. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.

До внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации ряд задач по совершенствованию бюджетной классификации может быть решен путем внесения изменений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации".

К таким задачам относятся:

а) определение целевых статей и видов расходов в процессе формирования и утверждения бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации;

б) исключение расходов на капитальные вложения (государственные инвестиции) из функциональной классификации расходов и включение их в состав экономической классификации расходов;

в) распределение расходов на руководство и управление в установленной сфере деятельности (административных расходов) по соответствующим разделам и подразделам функциональной классификации расходов;

г) разделение расходов в сфере науки на расходы на фундаментальные исследования (раздел общегосударственных вопросов) и расходы на прикладные научные исследования с включением расходов на прикладные научные исследования в соответствующие разделы функциональной классификации расходов;

д) упорядочение отражения расходов на реализацию федеральных целевых программ в функциональной классификации расходов;

е) приведение структуры экономической классификации расходов в соответствие с экономическим содержанием операций в секторе государственного управления;

ж) применение кода администратора бюджетных средств ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицита).

Проект функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации предусматривает 11 разделов по сравнению с 27 разделами действующей функциональной классификации (Приложение N 1 к настоящей Концепции). Существенной особенностью предлагаемой структуры является наличие раздела, объединяющего в себе расходы на реализацию функций общегосударственного характера. Структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.

Проект классификации операций сектора государственного управления (Приложение N 2 к настоящей Концепции) предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.

В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.

Учет по методу начислений значительно повысит прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.

В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.

Переход к новой системе учета предполагается осуществить путем разработки и утверждения общих стандартов бюджетного учета и отчетности с предоставлением права органам исполнительной власти разных уровней и администраторам бюджетных средств вести в рамках этих стандартов управленческий учет.

В перспективе экономическая классификация расходов должна быть интегрирована с классификацией операций сектора государственного управления. При формировании бюджетов на 2005 год в качестве экономической классификации расходов (Приложение N 3 к настоящей Концепции) предлагается использовать отдельные позиции (коды) классификации операций сектора государственного управления.

Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.

Главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (до внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в состав главных распорядителей средств федерального бюджета также могут быть включены отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год).

Одновременно в целях упорядочения процесса составления проекта федерального бюджета и в соответствии с проводимой административной реформой предлагается ввести понятие "субъекты бюджетного планирования", под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" вносить в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Исключительно в целях бюджетного планирования субъекты бюджетного планирования вносят предложения по формированию бюджетных проектировок по отдельным наиболее значимым учреждениям науки, образования, культуры, средств массовой информации.

4. Бюджеты действующих и принимаемых обязательств

Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.

В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые, что позволит:

существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

В настоящее время в Российской Федерации нет условий для полного введения этого принципа бюджетного планирования, поскольку отсутствует законодательное определение понятия "расходные обязательства", а суммарный объем обязательств, установленных действующим законодательством, существенно превышает возможности бюджетов по их выполнению, размывая тем самым границу между действующими и принимаемыми обязательствами.

В то же время в рамках разграничения расходных и доходных полномочий поставлена задача к 2005 году радикально сократить, а в дальнейшем полностью ликвидировать "необеспеченные мандаты" бюджетов всех уровней, включая федеральный бюджет. В частности, предлагаются понятия "расходные обязательства" и "реестр расходных обязательств", под которыми понимается:

"расходные обязательства" - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета;

"реестр расходных обязательств" - свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и/или их отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

После решения этой задачи появится возможность четкого отделения действующих (включенных в реестр) расходных обязательств от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных (в зависимости от экономического прогноза и политики заимствований) ресурсов.

До внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации выделение бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств предлагается осуществить в соответствии с решениями органов исполнительной власти в аналитических целях на этапе составления проекта перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на соответствующий год, не применяя такое выделение при утверждении и исполнении бюджетов. По решению органов исполнительной власти основные параметры бюджетов действующих и принимаемых обязательств могут быть включены в пояснительные материалы к проекту перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на очередной финансовый год.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами (за исключением норм, действие которых приостановлено или планируется к приостановлению в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации), договорами и соглашениями.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;

средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Российской Федерации либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

увеличение заработной платы, денежного довольствия;

досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);

увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;

новые бюджетные инвестиции;

предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);

применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти (так, для федерального бюджета в качестве консервативного сценария должен рассматриваться прогноз доходов при цене на нефть марки Юралс 20 долларов за баррель и ниже). В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно, объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств - с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

а) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

приводящие к сокращению действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников и т.д.);

не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т.д.);

б) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государственным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства, и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.

Наряду с выделением действующих и принимаемых обязательств в бюджетном процессе предлагается различать обязательства, вытекающие из нормативных правовых актов (публичные обязательства) и из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное (муниципальное) учреждение (гражданско-правовые обязательства). Если по гражданско-правовым обязательствам должны быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты бюджетных обязательств), то для публичных обязательств предполагается разработать и ввести бюджетные процедуры, обеспечивающие безусловное их исполнение.

5. Совершенствование среднесрочного финансового планирования

Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Применяемый в Российской Федерации перспективный финансовый план формально соответствует этим принципам, однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.).

В то же время по мере преодоления этих ограничений (в том числе в рамках комплексной реформы государственного управления и бюджетного сектора) на первый план постепенно будут выходить внутренние недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана - отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

Для их устранения необходимо утверждение соответствующим органом исполнительной власти порядка разработки перспективного финансового плана, определяющего его формат (в том числе с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств), процедуры пересмотра его параметров и использования их при формировании проекта бюджета, выработке приоритетов и целей государственной политики, планировании результатов бюджетной политики и т.д.

В целях повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе на федеральном уровне предлагается утверждать порядок его разработки постановлением Правительства Российской Федерации. При этом в силу высокой неопределенности условий среднесрочного прогнозирования в первое время не должны вводиться какие-либо ограничения на изменение в следующем бюджетном цикле ранее утвержденных параметров. В то же время в целях постепенного повышения надежности среднесрочных финансовых прогнозов следует ввести требование о предоставлении ежегодно параметров перспективного плана в действующих и сопоставимых условиях, а также анализ причин отклонения от ранее утвержденных показателей.

При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее значение имеет включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета. В целях повышения надежности этого распределения оно может осуществляться только в отношении ассигнований на выполнение действующих на момент утверждения перспективного финансового плана обязательств, с использованием в основном относительных (в процентах к общему объему бюджета действующих обязательств) показателей.

Кроме того, следует более четко определить методологию увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, выбора базового (основного) варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров (в том числе зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового законодательства.

После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного планирования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана законом (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов:

а) утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год;

б) утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон).

Оба варианта обеспечивают реализацию всех преимуществ многолетнего бюджетирования. Основным преимуществом первого варианта является его соответствие сложившейся процедуре составления и рассмотрения бюджетов, однако в этом случае разделение между текущим (на очередной год) и среднесрочным планированием окажется недостаточно четким, что не позволит существенно упростить процедуру принятия ежегодного бюджета. Во втором варианте появляется возможность раздельной и, как следствие, более качественной и менее длительной проработки среднесрочных и текущих вопросов бюджетного планирования, в то же время могут возникнуть трудности в их увязке друг с другом.

6. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами должны быть:

уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);

межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;

содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:

распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;

учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;

учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами (с учетом мер по упорядочению бюджетной классификации, предусмотренных настоящей Концепцией).

7. Упорядочение составления и утверждения федерального бюджета

Бюджетный кодекс Российской Федерации достаточно подробно регламентирует порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициями бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики, разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти является нечетким и противоречивым, имеет место ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.

В целях устранения этих недостатков предлагается следующая базовая схема составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

До 1 марта текущего года Правительство Российской Федерации утверждает (обновляет) макроэкономический прогноз (сценарные условия) на 3 года и при необходимости вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, влияющих на формирование доходов бюджетной системы Российской Федерации, а также уточняет порядок и сроки подготовки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

До 1 апреля текущего года Правительство Российской Федерации:

рассматривает основные параметры перспективного финансового плана, в том числе предварительный объем бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств;

утверждает принципы и основные подходы к уточнению распределения средств бюджета действующих обязательств по субъектам бюджетного планирования на предстоящие 3 года;

определяет приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе, в том числе критерии их распределения между субъектами бюджетного планирования на очередной финансовый год;

дает поручения по подготовке проектов нормативных правовых актов, влияющих на расходные обязательства Российской Федерации, а также проектов новых федеральных целевых программ.

В эти же сроки субъекты бюджетного планирования представляют в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов первую часть докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности (отчет о результатах деятельности, цели и задачи на среднесрочную перспективу, прогноз основных параметров, характеризующих их достижение).

До 1 мая текущего года Правительство Российской Федерации:

утверждает основные положения доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики (на основе Послания Президента Российской Федерации, программы социально-экономического развития Российской Федерации, первой части докладов субъектов бюджетного планирования);

рассматривает и вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, влияющие на расходные обязательства Российской Федерации;

уточняет при необходимости основные показатели макроэкономического прогноза (сценарных условий) и перспективного финансового плана.

В эти же сроки субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации обоснования проектов новых и (или) обновляемых (при существенном изменении структуры или объема расходов) бюджетных целевых программ в пределах ограничений, установленных бюджетом принимаемых обязательств и критериями распределения его средств.

До 1 июня текущего года Правительство Российской Федерации рассматривает и утверждает:

основные направления денежно-кредитной политики;

перспективный финансовый план на 3 года и основные характеристики проекта федерального бюджета на очередной финансовый год;

новые федеральные целевые программы;

уточненный объем бюджета действующих обязательств и его распределение по субъектам бюджетного планирования на очередной финансовый год и последующие 2 года;

основные показатели распределения средств бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года (на основе доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и с учетом влияющих на расходные обязательства законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, принятых новых федеральных целевых программ и оценки эффективности бюджетных целевых программ).

До 10 июня текущего года Министерство финансов Российской Федерации доводит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год и последующие 2 года.

До 1 июля субъекты бюджетного планирования представляют:

в Министерство финансов Российской Федерации - распределение средств бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации;

в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации - уточненные доклады о результатах и основных направлениях деятельности (в том числе дополнительные обоснования и расчеты по финансированию новых или увеличению финансирования действующих бюджетных целевых программ).

В эти же сроки Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации принимает федеральные законы, влияющие на формирование доходов и расходов федерального бюджета в планируемом периоде. В случае если такие федеральные законы приняты после 1 июля текущего года, они должны вступать в силу за пределами планируемого финансового года.

До 1 августа текущего года Министерство финансов Российской Федерации уточняет бюджетные проектировки с учетом принятых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов и результатов оценки эффективности действующих и предлагаемых к финансированию бюджетных целевых программ.

До 26 августа текущего года Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального бюджета на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями.

При этом в целях повышения качества подготовки проекта федерального бюджета предлагается:

предусмотреть представление в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, а также оценку реализуемых ими и (или) предложенных федеральных и ведомственных целевых программ;

исключить из состава материалов, прилагаемых к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в качестве отдельных документов, основные направления налоговой и бюджетной политики, оценку ожидаемого исполнения и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям с бюджетами субъектов Российской Федерации, предложения по индексации трансфертов населению, денежного содержания военнослужащих, оплаты труда государственных служащих и работников бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств федерального бюджета, предусмотрев освещение соответствующих вопросов в докладе Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и в пояснительной записке к проекту федерального бюджета;

исключить из состава материалов, прилагаемых к проекту федерального закона о федеральном бюджете, план развития государственного сектора экономики, перечень приостанавливаемых (отменяемых) законодательных актов (после отмены "необеспеченных мандатов"), проект федерального закона о бюджетной классификации (после внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации);

одновременно с рассмотрением проекта федерального бюджета на очередной финансовый год проводить рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предлагается рассматривать в 3 чтениях:

до 20 сентября текущего года - первое чтение проекта, предметом которого являются доходы и дефицит/профицит (включая перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации) федерального бюджета, а также общий объем бюджета принимаемых обязательств и распределение (подтверждение представленных Правительством Российской Федерации расчетов) средств бюджета действующих обязательств;

до 20 октября текущего года - второе чтение проекта, предметом которого являются утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств (в том числе с выделением федеральных целевых программ и наиболее крупных инвестиционных проектов) между главными распорядителями средств федерального бюджета, а также распределение межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации и текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В эти же сроки может проводиться обсуждение профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

до 15 ноября текущего года - третье чтение проекта, предметом которого являются:

федеральный закон о федеральном бюджете в целом;

приложения к федеральному закону о федеральном бюджете по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета (в том числе с выделением расходов на реализуемые ими бюджетные целевые программы).

До 5 декабря текущего года проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и направляется на подпись Президенту Российской Федерации.

8. Место реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ

Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса является завершение разграничения расходных и доходных полномочий, отмена "необеспеченных мандатов".

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.

На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от темпов и направлений широкого круга структурных реформ, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.