Приложение N 1. Программа повышения эффективности бюджетных расходов города Иркутска на период до 2013 года

Приложение N 1

к Постановлению администрации г.Иркутска

от 10 мая 2011 г. N 031-06-796/11

Программа
повышения эффективности бюджетных расходов города Иркутска
на период до 2013 года

Программа повышения эффективности бюджетных расходов города Иркутска на период до 2013 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29.06.2010 "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах", распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года", приказом Минфина Российской Федерации N 194н, Минэкономразвития Российской Федерации N 701 от 29.12.2010 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов".

Необходимость разработки и реализации программы

Настоящая Программа позволит обеспечить дальнейшее развитие и совершенствование мероприятий, осуществленных в ходе выполнения Плана реализации мероприятий по реформированию муниципальных финансов города Иркутска на 2009 - 2011 годы, утвержденного постановлением мэра г.Иркутска от 30.03.2009 N 031-06-1157/9-1, и будет способствовать повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления города Иркутска в сфере управления муниципальными финансами и обеспечению качества и доступности муниципальных услуг.

Результатом выполнения Плана реализации мероприятий по реформированию муниципальных финансов города Иркутска на 2009 - 2011 годы стало формирование в городе Иркутске современной системы управления муниципальными финансами путем:

- организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- введения формализованных методик распределения бюджетных средств;

- формирования достоверной бюджетной отчетности города;

- поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (докладов о результатах и основных направлениях деятельности, долгосрочных и ведомственных целевых программ, муниципальных заданий);

- создания предпосылок для перевода бюджетных учреждений на новую форму финансового обеспечения муниципальных услуг;

- установления порядка оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств;

- создания формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов;

- внедрения формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования;

- осуществления мониторинга просроченной кредиторской задолженности бюджета города, выявления причин ее возникновения, принятия мер к ликвидации задолженности;

- установления стандартов предоставления муниципальных услуг;

- проведения работы по повышению информационной открытости деятельности органов местного самоуправления города Иркутска по управлению общественными финансами.

Вместе с тем, не все муниципальные правовые акты города Иркутска, разработанные в ходе реформирования муниципальных финансов, были реализованы в полной мере. Как следствие, в сфере управления муниципальными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:

- бюджетное планирование остается слабо увязанным с целями Программы комплексного социально-экономического развития города Иркутска на 2008 - 2020 годы, утвержденной решением Думы города Иркутска от 28.09.2007 N 004-20-410627/7;

- не созданы условия для мотивации органов местного самоуправления города Иркутска, а также муниципальных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

- недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты.

В настоящее время стало очевидным, что проводимые реформы федерального законодательства диктуют необходимость выработки и реализации на территории города нового комплекса мер, которые будут способствовать дальнейшему повышению эффективности бюджетных расходов.

Необходимость разработки и реализации настоящей Программы обусловлена также требованием исполнения норм целого ряда принятых федеральных законов, влияющих на вопросы повышения эффективности расходов бюджетов всех уровней, в том числе:

- Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

- Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Программа представляет собой комплексный организационно-методологический и практический план действий органов местного самоуправления города Иркутска по созданию условий для повышения эффективности осуществления бюджетных расходов.

Цели и задачи программы

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования город Иркутск по обеспечению полноты исполнения муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития города Иркутска.

Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города.

Для достижения цели Программы необходимо решение следующих основных задач:

- обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования;

- повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления города Иркутска по организации предоставления муниципальных услуг.

В целях решения поставленных задач в рамках Программы планируются разработка и реализация мероприятий по следующим основным направлениям:

- обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города;

- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления города Иркутска;

- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

- повышение эффективности распределения бюджетных средств;

- оптимизация функций муниципального управления, повышение эффективности его обеспечения;

- реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

- внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности.

Предлагаемые меры по реализации указанных направлений отражены в соответствующих разделах настоящей Программы.

Раздел 1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности
и устойчивости бюджета города

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета муниципального образования город Иркутск является первоочередным условием достижения цели и решения задач Программы.

Для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджета города предлагается реализовать следующие меры:

- разработать Стратегию социально-экономического развития города Иркутска до 2025 года;

- провести инвентаризацию целей и задач Программы комплексного социально-экономического развития города Иркутска на 2008 - 2020 годы, утвержденной решением Думы города Иркутска от 28.09.2007 N 004-20-410627/7;

- внести изменения в Программу комплексного социально-экономического развития города Иркутска на 2008 - 2020 годы в соответствии с утвержденной Стратегией социально-экономического развития города Иркутска до 2025 года;

- планировать бюджетные ассигнования исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- принимать новые расходные обязательства при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

- использовать для целей бюджетного планирования консервативный прогноз социально-экономического развития города;

- оптимизировать число налоговых льгот, регулярно оценивать их эффективность для принятия решений об их дальнейшем сохранении;

- проводить мероприятия по повышению доходной части бюджета города, а также эффективности использования муниципального имущества города Иркутска;

- минимизировать дефицит бюджета города;

- проводить мониторинг управления муниципальным долгом с учетом показателей задолженности муниципальных унитарных предприятий с целью предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджета города по погашению долговых обязательств и накопленной задолженности;

- не допускать роста просроченной кредиторской и дебиторской задолженности.

В рамках данного раздела планируется внести изменения в Положение о бюджетном процессе в городе Иркутске, утвержденное решением Думы города Иркутска от 25.05.2010 N 005-20-110142/10, для создания правовых оснований к переходу по формированию бюджета города на трехлетний период, начиная с формирования бюджета города на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

Раздел 2. Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности
органов местного самоуправления города Иркутска

Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления города Иркутска позволит повысить результативность деятельности органов местного самоуправления города Иркутска и качество предоставляемых ими муниципальных услуг. Программно-целевой метод бюджетного планирования на территории муниципального образования город Иркутск реализуется путем принятия долгосрочных и ведомственных целевых программ.

В целях внедрения практики применения программно-целевого бюджетного планирования постановлениями мэра г.Иркутска от 30.07.2008 N 031-06-1635/8 и от 24.06.2008 N 031-06-1358/8 утверждены Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ города Иркутска, их формирования и реализации и Положение о порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ города Иркутска соответственно.

Принципами разработки и реализации муниципальных целевых программ являются:

- отбор направлений социально-экономического развития муниципального образования город Иркутск для программной разработки;

- оценка целесообразности решения проблем на основе программно-целевого метода;

- разработка концепций программ;

- принятие решения о необходимости разработки программ;

- разработка программ и их утверждение;

- управление реализацией программ;

- контроль за ходом выполнения программ.

Для внедрения программно-целевого принципа деятельности органов местного самоуправления города Иркутска необходимо осуществить ряд мероприятий:

- внести изменения в Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ города Иркутска, их формирования и реализации и Положение о порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ города Иркутска для создания правовых оснований к составлению программного бюджета;

- провести инвентаризацию действующих долгосрочных и ведомственных целевых программ на предмет соответствия Стратегии социально-экономического развития города Иркутска до 2025 года и Программе комплексного социально-экономического развития города Иркутска на 2008 - 2020 годы, провести оценку эффективности реализации действующих муниципальных целевых программ;

- сформировать перечень муниципальных целевых программ, вводимых в действие с 2013 года.

Кроме этого, для обеспечения перехода к программной структуре бюджета города с 2013 года планируется подготовить аналитическую программную структуру расходов бюджета города на 2012 год и представить ее в составе материалов, вносимых одновременно с проектом решения Думы города Иркутска "О бюджете города Иркутска на 2012 год".

Раздел 3. Развитие новых форм оказания
и финансового обеспечения муниципальных услуг

В настоящее время общее количество муниципальных учреждений в муниципальном образовании город Иркутск составляет 268, в том числе автономных - 6, бюджетных - 252, казенных - 10.

Расходы на содержание существующей бюджетной сети планируются, как правило, исходя из необходимости содержания данной сети, а не объемов и результатов оказываемых услуг муниципальными учреждениями. В связи с этим в бюджетном финансировании необходимо сместить акценты: средства бюджета должны направляться не на то, чтобы поддерживать функционирование учреждения, как юридического лица, а на то, чтобы обеспечить каждому гражданину право на получение бесплатной (либо частично платной) услуги необходимого качества.

Одним из этапов бюджетной реформы является реализация положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", которым внесены существенные изменения в ряд законодательных актов, регулирующих деятельность некоммерческого сектора. Принятый Федеральный закон создал новые правовые и экономические условия работы муниципальных учреждений.

Постановлением администрации г.Иркутска от 22.09.2010 N 031-06-2164/10 утвержден План мероприятий по реализации указанного Федерального закона. К настоящему моменту обеспечено принятие предусмотренных Планом муниципальных правовых актов города Иркутска.

В рамках данного раздела Программы предусмотрены мероприятия по реформированию бюджетной сети, направленные на достижение следующих целей:

- повышение доступности и качества муниципальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта;

- создание условий для оптимизации бюджетной сети;

- развитие материально-технической базы муниципальных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;

- внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений;

- расширение самостоятельности муниципальных учреждений в решении вопросов, относящихся к их уставной деятельности, и повышение ответственности руководителей учреждений за результаты деятельности.

Решением Думы города Иркутска от 30.11.2010 N 005-20-170225/0 "Об особенностях правового положения муниципальных казенных и бюджетных учреждений города Иркутска в переходный период в соответствии с частями 16, 17 ст.33 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" утвержден ряд мер по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений города Иркутска в переходный период с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года, установленный федеральным законодательством.

Переход основной части муниципальных бюджетных учреждений к финансовому обеспечению в форме субсидий на выполнение муниципальных заданий состоится с 1 января 2012 года. Однако, семь муниципальных бюджетных учреждений с 1 апреля 2011 года уже переведены на новые условия финансового обеспечения из бюджета города. В этой связи, основной задачей администрации г.Иркутска является отработка механизма работы "пилотных" учреждений в новых условиях и обеспечение контроля за их деятельностью.

Создание нового типа муниципальных учреждений - казенного учреждения, статус которого по сути совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в бюджет города. Зачисление доходов, полученных муниципальными казенными учреждениями города Иркутска от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности, в бюджет города начнется с 1 января 2012 года.

Перевод муниципальных учреждений на финансирование путем предоставления субсидий на обеспечение оказания муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения. Основная задача главных распорядителей бюджетных средств, осуществляющих функции и полномочия учредителей бюджетных и автономных учреждений, обеспечить проведение ежеквартального контроля за выполнением муниципальных заданий, выявить причины отклонений от утвержденных муниципальным заданием показателей, характеризующих объем и качество муниципальных услуг, и на основе полученных результатов подготовить предложения по совершенствованию подходов к составлению муниципальных заданий.

Раздел 4. Повышение эффективности распределения бюджетных ресурсов

Расходы бюджета города - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение выполнения задач и функций органов местного самоуправления города Иркутска. Через осуществление расходов бюджета города финансируются бюджетополучатели. Бюджетом определяются только размеры бюджетных ассигнований по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели, подведомственные главным распорядителям бюджетных средств. В этой связи в рамках данного раздела планируется усилить качество планирования главными распорядителями бюджетных средств расходов по соответствующим направлениям, повысить их ответственность за качество составления бюджетных проектировок, в том числе на плановый период.

В целях повышения роли бюджета города в решении вопросов обеспечения роста экономического потенциала муниципального образования город Иркутск планируется реализовать следующие мероприятия:

- включение в бюджет расходов на основе анализа эффективности использования бюджетных средств и в соответствии с приоритетами принятой социально-экономической политики города;

- отказ от принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных финансовыми источниками;

- совершенствование подходов к определению нормативных затрат на оказание муниципальных услуг;

- внедрение процедуры подготовки и защиты докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования муниципального образования город Иркутск;

- установление порядка определения предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования города в процессе составления проекта бюджета города;

- использование проектов муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг при планировании бюджетных проектировок;

- привлечение средств в бюджет города через обеспечение участия муниципалитета в реализации федеральных и областных целевых программ, а также посредством использования механизма частно-муниципального партнерства.

Раздел 5. Оптимизация функций муниципального управления,
повышение эффективности его обеспечения

Основные меры по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления города Иркутска (выполнения возложенных на них функций, в том числе - по осуществлению юридически значимых действий) должны быть направлены на:

- противодействие коррупции, снижение административных барьеров;

- сокращение дублирования функций и полномочий органов местного самоуправления города Иркутска;

- формирование открытости деятельности органов местного самоуправления города Иркутска, в том числе обеспечение перехода на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий в электронной форме.

Для достижения поставленных целей планируется следующее:

- проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов города Иркутска, проектов муниципальных правовых актов города Иркутска в установленном порядке;

- выполнить мероприятия плана по противодействию коррупции в городе;

- подготовить предложения по оптимизации структуры администрации г.Иркутска;

- продолжить совершенствование системы формирования, размещения заказов и контроля за их размещением;

- публиковать на WEB-портале органов местного самоуправления города Иркутска, начиная с 2013 года, проекты докладов об основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период, а также отчеты о результатах их деятельности;

В рамках данного раздела продолжится совершенствование методики оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

Раздел 6. Реформирование муниципального
финансового контроля и развитие внутреннего контроля

Переход к программно-целевому бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требует реформирования системы муниципального финансового контроля.

Мероприятия по развитию системы муниципального контроля должны быть направлены на:

- организацию действенного контроля (аудита) за целевым и эффективным использованием бюджетных средств на базе установленных критериев эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований;

- принятие дополнительных мер к организации действенной системы внутреннего контроля главными администраторами бюджетных средств;

- соблюдение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных муниципальных правовых актов города Иркутска, регулирующих бюджетные правоотношения.

Подписанный Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" направлен на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов.

До вступления в силу Федерального закона (1 октября 2011 года) будут внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В этом случае, основная задача сводится к мониторингу этих изменений для своевременного проведения анализа полномочий органов муниципального финансового контроля, созданных представительным органом и местной администрацией, и последующего приведения в соответствие с законодательством муниципальных правовых актов города Иркутска, регулирующих вопросы осуществления муниципального финансового контроля на территории города.

Раздел 7. Внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности

Одно из приоритетных направлений в модернизации экономики города - это обеспечение ее энергоэффективности и внедрение мероприятий энергосбережения в бюджетной сфере, жилищно-коммунальном хозяйстве, а также усиление административной и экономической ответственности за энергорасточительную деятельность. Задача по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в бюджетной сфере является одной из составляющих в комплексе мер по повышению эффективности бюджетных расходов.

В рамках данного раздела планируется реализация долгосрочной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в городе Иркутске на 2010 - 2015 годы", утвержденной постановлением администрации г.Иркутска от 02.11.2010 N 031-06-2682/10.

Организация выполнения программы

Координатором выполнения Программы является комитет по бюджетной политике и финансам администрации г.Иркутска.

Реализация мероприятий Программы будет осуществляться на основе Плана мероприятий в соответствии с приложением N 1 к настоящей Программе.

В Плане мероприятий определены сроки и исполнители по каждому программному мероприятию. Ответственные исполнители обеспечивают выполнение мероприятий в установленные сроки. В случае если для выполнения мероприятия необходима информация от других структурных подразделений администрации г.Иркутска, ответственный исполнитель обеспечивает подготовку соответствующих запросов.

В целях обеспечения контроля за выполнением предусмотренных настоящей Программой мероприятий ответственные исполнители ежеквартально (не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом) представляют в комитет по бюджетной политике и финансам администрации г.Иркутска информацию о проведенной работе по соответствующим мероприятиям.

Комитет по бюджетной политике и финансам администрации г.Иркутска обобщает представленную информацию и не позднее 25 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, направляет отчет о выполнении Программы мэру города Иркутска.

Заместитель мэра - председатель комитета по бюджетной политике и финансам администрации г.Иркутска

Г.Д.Зюбр

И.о. заместителя председателя комитета - начальника департамента финансов комитета по бюджетной политике и финансам администрации г.Иркутска

И.С.Занина