Раздел II. Концепция совершенствования экологической политики РФ

Раздел II. Концепция совершенствования экологической политики
Российской Федерации

Принципы и положения долгосрочной экологической политики Российской Федерации были сформулированы в таких основополагающих документах, как "Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию", проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации, планах действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Необходимость совершенствования экологической политики вызвана меняющимися социально-экономическими условиями и потребностью усиления целенаправленной природоохранной деятельности в стране.

Концепция в краткой форме должна ответить на вопросы: какие цели, задачи и направления их реализации должны лежать в основе экологической политики страны. Конкретизация этих направлений, их обоснование являются задачами НПДООС, других природоохранных планов и федеральных целевых программ.

Экологическая политика должна быть совместима с экономической политикой и обеспечивать ее результатами эколого-экономического учета и оценки природных и экологических ресурсов и активов; стимулировать эффективные экономические и финансовые, а также институциональные механизмы управления и формирования рынка, чтобы сделать выгодным для хозяйствующих субъектов переходить на менее энерго- и материалоемкие и малоотходные технологии; стимулировать экологически ориентированное и экономически эффективное управление предприятий (с использованием соответствующих нормативов и стандартов, например, экологического аудирования, ISO 14000).

Экологическая политика должна также быть совместимой с социальной политикой, способствуя улучшению здоровья населения, создания экологически благоприятных условий для его проживания, развитию экологического сознания и образования, экологичной структуры потребления и спроса, общественного участия в принятии решений, относящихся к окружающей природной среде, и контроля за их выполнением.

"Государственная стратегия устойчивого развития Российской Федерации" определяет долговременные приоритеты развития экономики и природопользования как единого целого. Стратегия устойчивого развития рассматривает государственную политику по важнейшим направления и на длительную перспективу, как стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества. Цель устойчивого развития в долгосрочной перспективе - гармонизация взаимоотношений общества и природы в глобальном масштабе за счет развития хозяйственной деятельности в пределах хозяйственной емкости биосферы. Основные принципы, критерии, показатели и этапы достижения устойчивого развития базируются на усилении взаимосвязи экономики и экологии, формировании единой экологизированной экономической системы. Стратегия устойчивого природопользования направлена на создание оптимальных условий для эффективного использования природных ресурсов, сбалансированного с потребностями общества, а также на обеспечение необходимого уровня воспроизводства и охраны природно-ресурсного потенциала.

Согласно "Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2005 г." долгосрочные и среднесрочные цели экономического развития страны предполагают сохранение уникального экологического потенциала. Государственная политика в сфере природопользования должна быть взаимоувязана с макроэкономической политикой на период до 2005 года, в том числе с промышленной политикой, налогово-бюджетной и денежно-кредитной политикой, инвестиционной деятельностью, институциональными преобразованиями естественных монополий, предприятий, рынка ценных бумаг, банковского сектора. Экологизация страны включает элементы структурной перестройки экономики, исключение из производства и потребления вредных продуктов. Экологически ориентированная корректировка макропоказателей развития экономики в рамках системы национальных счетов является одним из инструментов государственной политики.

Одним из важнейших условий перехода страны к устойчивому развитию является выход России из нынешнего кризисного положения. При этом нельзя допустить с одной стороны, экстенсивный вариант роста экономики за счет эксплуатации огромных природных богатств, растраты природно-ресурсного потенциала, подрыва ассимиляционных возможностей биосферы, с другой стороны, недоиспользование имеющихся возможностей. С этих позиций в среднесрочной экономической программе следует определить масштабы использования природно-ресурсного потенциала страны, добычи и переработки топливно-энергетических, минеральных, лесных, земельных ресурсов, охраны окружающей среды, удовлетворяющие потребности отраслей народного хозяйства и экспорта, а также обеспечивающие структурные преобразования. В то же время активизация структурной политики, направленная на улучшение технологической структуры материального производства, увеличение доли продукции с высокой степенью обработки, должны обеспечить рациональное использование, охрану и воспроизводство природных ресурсов. Средством инвестиционной поддержки структурной перестройки являются федеральные целевые программы, в том числе программы экологической направленности.

Следует принять значительные меры по усилению экологической составляющей прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации.

2.1. Цели и задачи совершенствования
государственной экологической политики

Главной целью Концепции совершенствования государственной экологической политики является создание необходимых условий для реструктуризации и снижения антропогенного воздействия на окружающую среду до экологически допустимого уровня, поддержания жизнеобеспечивающих функций биосферы, для охраны и воспроизводства природных ресурсов.

Достижение этой цели потребует решения следующих задач:

а) в сфере природопользования:

- совершенствование системы управления природопользованием, включая осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления природопользованием между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- развитие института, государственной собственности на природные ресурсы с учетом возможного разграничения прав собственности между Российской Федерацией и ее субъектами;

- реформирование и развитие системы учета и экономической оценки природных ресурсов, систем лимитирования и лицензирования природопользования;

- проведение постепенного реформирования налоговой системы, направленного на увеличение доли ресурсных платежей в доходной части бюджетов при снижении ставок по другим видам налогов;

- совершенствование экономических и финансовых механизмов воспроизводства природных ресурсов, развитие рынка работ и услуг в области природопользования;

- развитие систем мониторинга состояния природных ресурсов и контроля за использованием и охраной природных ресурсов;

- проведение научных исследований, развитие новых методов и технологий в области охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, а также стимулирование внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий, увеличения доли использования вторичных ресурсов, повышения степени утилизации отходов.

б) в сфере охраны окружающей среды:

- формирование более эффективной структуры государственного управления охраной окружающей среды и осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления охраной окружающей среды между федеральными органами управления, органами управления субъектов Российской Федерации и местными органами самоуправления;

- развитие методов экономической оценки негативных экологических воздействий природных ресурсов, усовершенствование систем лимитирования выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения отходов;

- совершенствование экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды, развитие рынка работ и услуг в области охраны окружающей среды;

- стимулирование развития и внедрения эффективных систем управления природоохранной деятельностью на предприятиях, в том числе в соответствии с международными стандартами серии ISO 14000;

- повышение эффективности государственной экологической экспертизы, введение в практику процедур ОВОС, развитие систем государственного экологического контроля и мониторинга состояния окружающей среды, создание единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ);

- формирование эффективной системы непрерывного экологического образования, формирование экологической культуры и экологического мировоззрения;

- организация научных исследований в целях реализации различных направлений государственной экологической политики;

- создание и поддержание государственных и общественных институтов, обеспечивающих управление экологической безопасностью;

- обеспечение лицензирования всех экологически опасных (в том числе - потенциально) видов деятельности;

- последовательный переход на систему международных стандартов технологических процессов и производимой продукции;

- осуществление на федеральном уровне контроля за снижением воздействия на окружающую среду наиболее крупных источников загрязнения;

- выделение и реабилитация территорий с опасным изменением качества окружающей природной среды, возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан, нанесенного в результате негативных экологических воздействий;

- усиление деятельности по сохранению биоразнообразия, экосистем и ландшафтов, развитие сети особо охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами и свойствами, расширение зон ограниченного природопользования;

- широкое распространение достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей природной среды, по экологической проблематике в целом, в том числе посредством государственной поддержки издания экологической литературы, средств массовой информации;

- поддержка общественных экологических движений и привлечение неправительственных организаций к решению экологических проблем, к осуществлению экологического контроля и мониторинга;

- обоснование и проведение внешней политики в сфере обеспечения экологической безопасности, отвечающей национальным интересам России;

- уточнение и пересмотр с учетом меняющейся ситуации приоритетных направлений деятельности и мероприятий в области снижения воздействия на окружающую среду.

2.2. Основные направления государственной экологической политики

Сформулированные выше цели и задачи осуществления государственной экологической политики требуют развития по следующим направлениям:

2.2.1. Совершенствование государственного регулирования
природоохранной деятельности и природопользования

Система централизованного отраслевого управления природопользованием и охраной окружающей среды позволяла решать задачи наращивания объемов использования ресурсов. Однако эта система не способна организовать природопользование рационально, то есть экономически эффективно и экологически безопасно, с соблюдением баланса федеральных, региональных и местных интересов. Для решения этих задач необходим комплексный подход к регулированию природопользования, что предполагает проведение на постоянной основе сбора, анализа и обобщения информации о всех видах природных ресурсов, составляющих в совокупности природные объекты, разработку возможных сценариев использования природных ресурсов в рамках конкретной территории, выбор наилучшего варианта по критериям социально-эколого-экономической эффективности, разработку программ осуществления выбранного варианта природопользования.

Необходимо осуществить постепенное реформирование системы управления природоохранной деятельностью и природопользованием. Во-первых, следует осуществить обоснованное разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно (уже подписанные соглашения такого рода не разрешили проблему должным образом).

Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия должны быть детализированы путем выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием с их распределением между органами управления. Это направление, в основном, относится к органам исполнительной власти. На каждом уровне (федеральном и региональном) целесообразно сконцентрировать две группы функций:

Первая группа функций направлена на обеспечение эффективного управления природопользованием, осуществления государством правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами и включает следующие основные функции:

- учет и оценка природных ресурсов, ведение кадастров природных ресурсов;

- совершенствование нормативной правовой базы, регулирующие вопросы природопользования; установление стандартов, норм, нормативов и правил природопользования, в том числе разработка нормативно-методических и инструктивных документов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;

- разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;

- организация на лицензионной основе и установление природоохранных и экологических лимитов использования природных ресурсов;

- определение размеров доходов, которые должны быть получены от использования или передачи природных ресурсов в пользование, обеспечение использования соответствующей части платежей за природопользование для воспроизводства природных ресурсов;

- обеспечение условий для финансирования деятельности по управлению охраной, использованием и воспроизводством природных ресурсов;

- лицензирование деятельности в сфере работ и услуг в области охраны окружающей среды и природопользования;

- ведомственный мониторинг состояния природных ресурсов;

- развитие сети охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами, являющимися национальным достоянием России;

- осуществление международного сотрудничества в области охраны и использования природных ресурсов (на федеральном уровне).

Некоторые из этих функций будут сосредоточены только для федерального уровня, большая часть функций будет характерна как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти, но применительно к отдельным ресурсам часть функций может быть передана и на местный уровень.

Вторая группа функций призвана обеспечить эффективное государственное управление природоохранной деятельностью. Она должна быть представлена следующими основными функциями:

- разработка и реализация государственной политики в области экологического контроля, мониторинга, экологической экспертизы и экологического образования и просвещения;

- разработка федеральных целевых программ и планов в сфере природоохранной деятельности;

- совершенствование системы экологических нормативов;

- государственный экологический мониторинг состояния окружающей природной среды;

- государственный экологический контроль;

- государственная экологическая экспертиза;

- экономические и финансовые инструменты природоохранной деятельности;

- подготовка и распространение информации экологического характера;

- экологическое образование;

- международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды; разработка и совершенствование нормативной правовой и инструктивно-методической базы в области охраны окружающей природной среды.

Экономический и финансовый механизмы. Совершенствование экономического и финансового механизмов охраны окружающей среды и природопользования должно быть направлено на:

- стимулирование рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий с целью снижения воздействия на окружающую среду до экологически безопасного уровня;

- создание необходимых финансово-экономических условий для эффективного функционирования природно-ресурсного комплекса, обеспечение воспроизводства возобновимых природных ресурсов;

- привлечение инвестиций в природоохранные проекты.

Для этого необходимо:

- обеспечить решение вопросов собственности на природные ресурсы;

- усовершенствовать методы экономической оценки природных ресурсов и воздействий на окружающую среду, поэтапно приближать ставки платежей к значениям экономических оценок;

- обосновать динамику и механизм повышения уровня платежей за природные ресурсы и экологически неблагоприятные воздействия и, одновременно, увеличения доли ресурсных платежей в структуре взимаемых налогов;

- расширить спектр природных ресурсов и воздействий на окружающую среду, за которые взимается плата;

- разработать планы действий в сфере природопользования и охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях;

- развивать систему экологических фондов, а также фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов;

- внедрить экологическое страхование и экологическое аудирование.

Базовыми элементами развития экономических инструментов являются экономические оценки природных ресурсов (объектов), которые должны стать важнейшим элементом характеристики природных объектов, фиксироваться в экономических разделах кадастров природных ресурсов и использоваться в целях установления платы за пользование природными ресурсами и штрафов за нанесение ущерба окружающей среде, за нарушение условий пользования природными ресурсами и др.

Важнейшим элементом экономического механизма рационального природопользования являются платежи за различные виды экологически неблагоприятных воздействий и за пользование природными ресурсами. Необходимо обеспечить повышение этих платежей до уровня, соответствующего стоимостной оценке различных видов природных ресурсов и ущерба от экологически неблагоприятных воздействий.

Одним из основных направлений обеспечения эффективного использования экономических механизмов рационализации использования природных ресурсов является совершенствование системы лимитирования природопользования, которая должна обеспечить снижение негативного экологического воздействия хозяйственной деятельности до уровня, соответствующего ассимиляционной способности окружающей природной среды.

Оздоровление экономики в ходе реформирования позволит повысить степень удовлетворения материальных потребностей общества и создаст условия для выдвижения на первый план экологических потребностей, без чего невозможен переход к устойчивому развитию. Большинство переживающих экономическую депрессию регионов получит возможность за счет реформирования налоговой системы, освобождающего от бремени необоснованных налогов, стабилизировать и впоследствии улучшить социально-экономическую обстановку.

На начальном этапе реформирования системы платежей за выбросы (сбросы) и размещение загрязняющих веществ в окружающей среде следует сосредоточиться на следующих основных направлениях:

- поэтапное увеличение ставок платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов, позволяющее приблизить их к экономически обоснованному уровню, обеспечивающему определенную динамику снижения загрязнения окружающей среды;

- разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления в части установления ставок платежей по различным группам загрязняющих веществ и видам воздействий;

- оптимизация перечня загрязняющих веществ и видов воздействия, за которые должна взиматься плата;

- апробация и введение элементов торговли лицензиями на размещение в окружающей среде загрязняющих веществ.

Важным элементом финансово-экономического механизма является обеспечение финансирования воспроизводства природных ресурсов.

Наряду с реформированием платного природопользования необходимо использовать дополнительные возможности стимулирования снижения экологически неблагоприятных воздействий за счет создания соответствующих экономических механизмов. К их числу относятся введение налогов на выпуск экологически вредной продукции, в том числе на некоторые виды упаковки, удобрений, автомобильных аккумуляторов, топлива и других товаров. Эффективным может стать стимулирование повторного использования продукции или ее вторичной переработки.

Целесообразно введение "ускоренных" отчислений за амортизацию оборудования природоохранного назначения, что позволит увеличить возможности финансирования оснащения предприятий более совершенным оборудованием.

Перспективным является развитие механизмов экологического страхования, что даст возможность аккумулировать у страховых фирм значительные финансовые средства для преодоления экологических последствий техногенных аварий. Для развития системы экологического страхования важно привлекать экологические фонды. Возможно также развитие механизмов льготного финансирования природоохранных мероприятий из целевых бюджетных экофондов в форме субсидирования разницы между льготной ставкой и ставкой коммерческого банка.

Наряду с необходимостью значительного повышения размеров платежей за загрязнение окружающей среды и природные ресурсы ставится задача отражения в системе национальных счетов показателей, скорректированных с учетом экономических оценок последствий на окружающую среду.

Рынок экологических услуг находится в зачаточном состоянии, начинает развиваться рынок НИОКР, в частности, при реализации федеральных целевых программ экологической направленности. Гранты на научные разработки даются на конкурсной основе с учетом имеющегося у научных коллективов потенциала. Особую актуальность имеют разработки эколого-экономического инструментария и НИОКР по созданию прогрессивных технологий в рамках реализации стратегии устойчивого развития. Целесообразно создать сеть специализированных государственных и коммерческих структур по нормированию и квотированию природопользования, сертификации изделий по экологическим признакам, заключению сделок по купле-продаже прав на допустимое загрязнение, осуществлению экологического аудирования и консалтинга и т.п.

Создание полноценного рынка экологических услуг невозможно без введения системы обязательной сертификации по экологическим требованиям, для чего необходимо проведение следующих работ:

- развитие нормативно-методической документации, на соответствие требованиям которой осуществляется сертификация;

- внесение изменений и дополнений в действующее законодательство и разработка новых законодательных актов, обеспечивающих реализацию экологических требований при ведении хозяйственной деятельности;

- гармонизация стандартов и нормативной базы с требованиями международных систем и стандартов серии ISO 14000.

В связи с введением системы экологического аудирования необходимо внести изменения в действующее законодательство, создать организационные структуры для подготовки и аттестации экоаудиторов, аккредитации аудиторских фирм и центров.

Развитие методологии экологического аудирования, разработка и реализация конкретных аудиторских программ, дальнейшее использование полученных результатов могут существенным образом повлиять на изменение экологической ситуации в стране, в первую очередь, на уровне отдельных промышленных предприятий, производственных комплексов и территорий, и, в частности, позволят обосновать необходимость и возможность концентрации усилий и средств на приоритетных направлениях деятельности, в том числе связанных с приватизацией и инвестициями в экономику страны.

Учет экологического фактора при приватизации народнохозяйственных объектов должен стать серьезным фактором экологического оздоровления приватизируемых и приватизированных предприятий и обеспечит привлечение средств инвесторов на эти цели.

Для обязательного учета экологического фактора при приватизации по согласованию с заинтересованными ведомствами предлагается ввести в законодательном порядке нормы, регулирующие пределы ответственности нового собственника за экологический ущерб, нанесенный окружающей природной среде прошлой хозяйственной деятельностью, и раскрывающие процедуры оценки прошлого экологического ущерба. Экологическое регулирование приватизационного процесса важно увязать с развитием экологического страхования.

Экологическая экспертиза. Необходимо совершенствовать содержательную сторону проведения экологической экспертизы. Должно быть обеспечено представление на экологическую экспертизу альтернативных вариантов реализации инвестиционных проектов, содержащих эколого-экономические оценки. Должны рассматриваться альтернативные варианты воздействия на окружающую среду и расходования природных ресурсов с учетом оценки не только прямых, но и косвенных последствий этого воздействия. Наилучший вариант должен определяться по совокупному эколого-экономическому показателю эффекта как разность результатов и затрат. Для этого должны быть разработаны методики экономической оценки природных ресурсов (в том числе биологических) и расчета экономического ущерба от негативного воздействия на окружающую среду.

При проведении экспертизы необходим анализ факторов риска. Комплекс мероприятий по анализу риска включает в себя: выявление основных видов аварийных ситуаций; определение критериев безопасности и надежности; методы анализа последствий; допущения при анализе риска. Должны быть также оценены социально-экономические выгоды реализации проектов.

Большое значение для улучшения экологической ситуации имеет введение в практику процедур оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), для чего должна быть подготовлена соответствующая правовая и методическая база.

Информационное обеспечение управления и экологический мониторинг. Независимо от того, как будут распределены права владения и распоряжения природными ресурсами, государственное управление этим процессом невозможно без полной информации о количестве, качестве и социально-экономической оценке природных ресурсов. Поэтому актуальными являются задачи инвентаризации природных объектов, оценки их состояния в натуральных и экономических показателях. Возрастает значение введения в кадастр показателей экономической оценки природных объектов и ресурсов, которые должны рассчитываться на основе методики, учитывающей все компоненты (ресурсы) природной среды и виды воздействия на них.

Экологический мониторинг должен быть усовершенствован таким образом, чтобы обеспечивать органы исполнительной власти и государственного управления достоверной информацией, позволяющей при подготовке и принятии решений оценить показатели качества отдельных природных сред, а так же природной среды в целом; выявить динамику, направление, масштабы и причины изменения этих показателей, оценить угрозу таких изменений здоровью человека, coциaльнo-экономической системе и живой природе; определить корректирующие меры и средства предотвращения экологических бедствий, чрезвычайных экологических ситуаций, достижения устойчивого экономического и социального развития и благополучия отдельных регионов и страны в целом.

Для достижения поставленной цели государственная политика в области экологического мониторинга должна быть направлена на решение следующих задач:

- создание и совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие между организационными и функциональными структурами ЕГСЭМ;

- координация деятельности функциональных подсистем, направленная на оптимизацию и повышение эффективности сетей наблюдений этих подсистем и получения информации, необходимой для оценки состояния и прогнозирования изменений окружающей природной среды в целом, включая согласование программ мониторинга функциональных подсистем;

- разработка и реализация комплекса мероприятий по обеспечению достоверности и сопоставимости измерений и оценок показателей состояния экологической обстановки как по отдельным регионам, так и по административно-территориальным образованиям страны;

- организация на потенциально опасных объектах специальных систем мониторинга воздействия на окружающую природную среду возможных аварийных ситуаций;

- организация и ведение специализированных банков данных обобщенной информации по окружающей природной среде и источникам антропогенного воздействия на нее;

- оценка и прогнозирование изменения состояния окружающей природной среды на территории отдельных субъектов Российской Федерации, комплексных геоэкосистем, экономических районов, а также территории Российской Федерации в целом.

Государственный экологический контроль. Основными задачами в области совершенствования государственного экологического контроля являются следующие:

- установление порядка координации и взаимодействия министерств и ведомств в сфере осуществления государственного экологического контроля с определением единого координатора и предоставлением ему соответствующих конкретных полномочий;

- обеспечение разделения функций государственного экологического контроля и функций по осуществлению хозяйственной деятельности (не допуская совмещения этих функций в одном ведомстве);

- формирование межведомственных специализированных центров экоаналитического контроля путем объединения ведомственных аналитических лабораторий (инспекций);

- разработка и введение государственной статистической отчетности о результатах осуществления государственного экологического контроля в Российской Федерации, охватывающей деятельность всех министерств и ведомств по осуществлению этого контроля.

Развитие заповедного дела, сохранение ландшафтного и биологического разнообразия. Основные направления государственной экологической политики в этой области включают:

- усиление государственной поддержки сохранения и развития системы особо охраняемых природных территорий, в первую очередь, государственных природных заповедников и национальных парков;

- совершенствование системы управления особо охраняемыми природными территориями на федеральном и региональном уровнях;

- усиление государственного экологического контроля за соблюдением особого режима охраны, состоянием природных комплексов и биологического разнообразия на особо охраняемых природных территориях;

- совершенствование законодательной и нормативной базы в области создания и функционирования особо охраняемых природных территорий;

- формирование государственного кадастра особо охраняемых природных территорий;

- пропаганда идей заповедного дела, охраны природного наследия и сохранения биологического разнообразия.

Нормативное и правовое регулирование. Существующая система законодательных актов по отдельным видам природных ресурсов сложилась в соответствии с практикой отраслевого управления природопользованием, ориентированного, на максимальные объемы эксплуатации природных ресурсов единым (монопольным) государственным предприятием в лице министерства или ведомства. Для обеспечения комплексного подхода на практике необходимо реформировать законодательную и нормативную систему регулирования природопользования.

Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулирования природоохранной деятельности и природопользования должны обеспечить:

- согласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях;

- обоснованное разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

- создание экономических и финансовых механизмов в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, реформирование системы платежей за природные ресурсы;

- развитие системы государственных кадастров природных ресурсов, создание системы информационного обеспечения осуществления государственного регулирования природопользования;

- совершенствование системы лицензирования природопользования, создание условий для реализации комплексного подхода к природопользованию;

- разработку более совершенной системы экологических нормативов, норм, требований, и правил;

- целевое использование средств экологических фондов и средств, предназначенных на воспроизводство природных ресурсов;

- четкое разграничение функций и координацию между органами, осуществляющими государственный экологический контроль и контроль природных ресурсов, предотвращающий их несанкционированное и экономически неэффективное использование;

- единый подход к проведению государственного контроля, системе применения санкций к нарушителям законодательства о природных ресурсах и охране окружающей среды;

- законодательное закрепление форм участия общественных организаций и граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов;

- развитие законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования в целом, по отдельным видам природных ресурсов и компонентам природной среды, видам их использования и видам воздействия на окружающую среду (законы о растительном мире, атмосферном воздухе, почвах, питьевой воде, рыболовстве);

- развитие нормативной правовой базы, направленной на эффективную реализацию отдельных функций государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды (законы и другие нормативные правовые акты об экологических программах, контроле, мониторинге, нормировании, сертификации, страховании, о плате за природопользование, об экологических фондах и другие);

- законодательное закрепление защиты населения от различных видов неблагоприятного воздействия.

Законодательная и нормативная правовая база и система нормативов качества окружающей среды и допустимого воздействия на нее должны быть ориентированы на поэтапное решение экологических проблем (и создание механизмов для этого) при строгом соблюдении нормативов и лимитов, соответствующих каждому этапу, поскольку на основе принятия строгих законов (декларирующих исключение возможности негативного воздействия на окружающую природную среду) и утверждения жестких стандартов, подлежащих безотлагательному соблюдению, невозможно быстро ликвидировать вредное воздействие на окружающую природную среду, а тем более, устранить экологическую проблему как таковую. Законодательная и нормативная правовая база должны обеспечивать условия для достижения экологически безопасных уровней воздействия на окружающую природную среду наиболее экономически эффективными средствами.

2.3. Развитие научного обеспечения
государственной экологической политики

Научная обоснованность принимаемых политических решений в соответствии с современными знаниями является важным условием реализации любых долгосрочных программ в этой области. Для обеспечения этого условия необходимо:

- усилить государственную поддержку исследований, обеспечивающих реализацию государственной политики в области охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности и имеющих реальный экологический и экономический эффект;

- поддерживать на высоком уровне фундаментальные исследования в области выяснения влияния антропогенных экологических факторов на здоровье населения и состояние жизнеобеспечивающих природных систем биосферы.

2.4. Обеспечение экологически безопасного развития
промышленных комплексов народного хозяйства

К началу экономических реформ российская экономика оказалась структурно деформированной и неэффективной. Негативное воздействие производства на окружающую среду (в расчете на единицу производимого продукта) было и остается существенно выше, чем в технологически передовых странах. Значительная часть основных производственных фондов России не отвечает экологическим требованиям.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом следует подчеркнуть, что должна повышаться роль государства как гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, а также действенность государственного управления и контроля в области охраны природы.

Обеспечение экологической безопасности в сложившихся условиях должно основываться на:

- экологически безопасном размещении производительных сил;

- экологически безопасном развитии промышленности, энергетики, транспорта, коммунального и сельского хозяйства;

- неистощительном использовании возобновляемых природных ресурсов, рациональном исп