Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 декабря 2008 г. N А69-1910/08-10-Ф02-5771/2008 Суд признал недействительным постановление о привлечении фонда к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, поскольку протокол об административном правонарушении составлен в отсутствии законного представителя фонда, не извещенного надлежащим образом о месте и времени совершения указанного процессуального действия (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа
от 15 декабря 2008 г. N А69-1910/08-10-Ф02-5771/2008
(извлечение)

Государственное учреждение - региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Тыва (далее - учреждение, Фонд) обратилось в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва (далее - ТУ ФСФБН, административный орган) от 13.05.2008 N 12-02/1-2/78-08/ЮЛ о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП Российской Федерации).

Решением суда первой инстанции от 23 июня 2008 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2008 года решение суда оставлено без изменения.

ТУ ФСФБН обратилось в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения норм материального права и нарушения норм процессуального права, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы судов об отсутствии нецелевого использования Фондом внебюджетных средств, полагая их противоречащими Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (действовавшим до 01.01.2008), утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 08.12.2006 N 168н (далее - Указания о порядке применения бюджетной классификации), смете доходов и расходов Фонда, утвержденной приказом Фонда социального страхования Российской Федерации, постановлению Фонда социального страхования Российской Федерации от 12.12.2007 N 314 "О внесении изменений в постановление Фонда социального страхования Российской Федерации от 26.12.2006 N 235 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год".

ТУ ФСФБН ссылается на несоответствие материалам дела вывода суда апелляционной инстанции об отсутствии в сводном акте проверки от 07.04.2008 N 43 фактов нецелевого использования Фондом внебюджетных средств, а также не соглашается с выводом о нарушении порядка привлечения к административной ответственности, указывая на соблюдение административным органом процессуальных требований при составлении протокола об административном правонарушении.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Стороны о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, ТУ ФСФБН ходатайствовало о рассмотрении дела в отсутствие его представителей, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается без участия сторон.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Арбитражным судом Республики Тыва и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального и соблюдения норм процессуального права, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, ТУ ФСФБН в период с 03.03.2008 по 07.04.2008 проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности государственного учреждения - региональное отделение Фонда социального страхования по Республике Тыва за 2007 год.

В ходе проверки административным органом установлен факт нецелевого использования Фондом внебюджетных средств, выразившийся в выдаче внештатному работнику Чошкак К.Х. во исполнение договора возмездного оказания услуг б/н от 01.12.2007 по ежедневной уборке территории 3 289 рублей по расходному кассовому ордеру N 566 от 25.12.2007 по подстатье экономической классификации 226 "Прочие услуги", тогда как данные расходы отнесены на подстатью экономической классификации 225 "Услуги по содержанию имущества".

23.04.2008 по результатам проверки в отношении Фонда составлен протокол об административном правонарушении, который возвращен руководителем ТУ ФСФБН исполнителю в связи с его подписанием лицом, не являющимся законным представителем Фонда.

29.04.2008 должностным лицом ТУ ФСФБН в отношении Фонда повторно составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 15.14 КоАП Российской Федерации.

Постановлением от 13.05.2008 N 12-02/1-2/78-08/ЮЛ Фонд привлечен к административной ответственности на основании части 2 статьи 15.14 КоАП Российской Федерации в виде штрафа в размере 40 000 рублей.

Данное обстоятельство явилось основанием для обращения Фонда в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене указанного постановления.

Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу об отсутствии в действиях Фонда объективной стороны правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.14 КоАП Российской Федерации, не усмотрев в действиях учреждения нецелевого использования бюджетных средств. Судом апелляционной инстанции также установлено, что расходование полученных средств осуществлялось Фондом в соответствии с указаниями главного распорядителя, оформленными в бюджетных ассигнованиях на содержание аппарата региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год, в связи с чем суд пришел к выводу о том, что распределение главным распорядителем бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по получателям бюджетных средств не в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации не является основанием для применения к получателю средств федерального бюджета мер административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Кроме того, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о существенном нарушении административным органом порядка привлечения Фонда к административной ответственности, выразившемся в составлении протокола об административном правонарушении в отсутствие законного представителя Фонда, не извещенного надлежащим образом о месте и времени совершения указанного процессуального действия.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает принятые по делу судебные акты не подлежащими отмене, исходя из следующего.

Объективная сторона вменяемого Фонду правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.14 КоАП Российской Федерации, состоит вавонарушения.тнесению указанные расходы, является нецелевым использованием средств федерального бюджета и образует о использовании средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В соответствии со статьей 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в число которых входят: обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета.

В силу положений статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно имеющимся в материалах дела бюджетным ассигнованиям на содержание аппарата региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год, в расходы Фонда по подстатье экономической классификации 226 включены "Прочие услуги", в том числе, расходы на оплату труда лиц, как состоящих, так и не состоящих в штате данного учреждения и привлекаемых для выполнения работ по договорам (контрактам) гражданско-правового характера.

Как следует из сводного акта проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Фонда за 2007 год от 07.04.2008 N 43, расходы на оплату по договорам с внештатными работниками были предусмотрены при планировании финансирования на 2007 год по подстатье экономической классификации 226 "Прочие услуги". Средства на данные расходы поступили в кассу Фонда по вышеуказанной статье и направлены на оплату внештатным работникам по договорам возмездного оказания услуг.

Оценив в совокупности имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции установил, что расходование Фондом полученных средств осуществлялось в соответствии с указаниями главного распорядителя, оформленными в бюджетных ассигнованиях на содержание аппарата региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год.

При установленных по данному конкретному делу обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции о том, что распределение главным распорядителем бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по получателям бюджетных средств не в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации не является основанием для применения к получателю средств федерального бюджета мер административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, является правомерным.

Учитывая изложенное, доводы ТУ ФСФБН, оспаривающие выводы судов об отсутствии нецелевого использования Фондом внебюджетных средств со ссылкой на Указания о порядке применения бюджетной классификации, смету доходов и расходов Фонда, постановление Фонда социального страхования Российской Федерации от 12.12.2007 N 314, подлежат отклонению.

Ссылка заявителя жалобы на противоречие материалам дела вывода суда апелляционной инстанции об отсутствии в сводном акте проверки от 07.04.2008 N 43 фактов нецелевого использования Фондом внебюджетных средств несостоятельна, поскольку указанный вывод в постановлении суда апелляционной инстанции отсутствует.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа также считает обоснованными выводы судов о наличии существенных нарушений порядка привлечения Фонда к административной ответственности.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП Российской Федерации о совершении административного правонарушения составляется протокол. При его составлении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается соответствующая запись в протоколе. Вышеуказанным лицам должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении.

Таким образом, протокол об административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его составлении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В отсутствие указанного лица протокол может быть составлен лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Как установлено судами, протокол об административном правонарушении от 29.04.2008 составлен в отсутствие законного представителя Фонда. Доказательств, свидетельствующих об извещении законного представителя Фонда о времени и месте составления протокола, административным органом не представлено.

Данный вывод основан на имеющихся в материалах дела доказательствах, которым судом дана надлежащая правовая оценка.

В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины его неявки уважительными.

Доказательством надлежащего извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о составлении протокола об административном правонарушении может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Вместе с тем, как правильно указал суд апелляционной инстанции, доверенность от 10.04.2008, выданная гр.Топуран Г.Х. на представление интересов Фонда, носит общий характер и не содержит указаний на полномочия данного лица по участию в производстве по конкретному административному делу, в связи с чем не может являться доказательством извещения законного представителя Фонда о времени и месте составления протокола.

Иных доказательств надлежащего извещения законного представителя Фонда о месте и времени составления протокола об административном правонарушении материалы дела не содержат.

Доводы заявителя жалобы о том, что составление протокола происходило в административном здании Фонда в присутствии его законного представителя, отказавшегося от подписания протокола, были предметом исследования суда апелляционной инстанции и правомерно отклонены ввиду отсутствия достоверных доказательств, подтверждающих данный факт.

Учитывая, что протокол об административном правонарушении составлен без участия лица, привлекаемого к ответственности, не извещенного о времени и месте его составления, данное нарушение порядка привлечения к административной ответственности обоснованно признано судами существенным и неустранимым при рассмотрении дела, так как юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено предоставленных ему частью 1 статьи 25.1 КоАП Российской Федерации гарантий защиты прав лица, привлекаемого к административной ответственности, и не смогло воспользоваться своими процессуальными правами.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП Российской Федерации лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснений, содержащихся в пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", существенные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

С учетом изложенного оспариваемое постановление о привлечении Фонда к административной ответственности правомерно признано судами незаконным и отменено.

Выводы судов по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств. У суда кассационной инстанции, учитывая положения статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о пределах его компетенции, отсутствуют правовые основания для их переоценки.

Неправильного применения норм материального и нарушения норм процессуального права, в том числе указанных заявителем кассационной жалобы, влекущих отмену обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах согласно пункту 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы, доводы которой проверены, но учтены быть не могут, так как не влияют на законность принятых судебных актов.

Руководствуясь статьями 274, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Тыва от 23 июня 2008 года, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2008 года по делу N А69-1910/08-10 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.