Приказ МПР РФ от 5 июля 2004 г. N 526 "Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проекта нормативного правового акта "Правила применения диспергентов для ликвидации разливов нефти"

В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" приказываю:

Утвердить прилагаемое заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проекта нормативного правового акта "Правила применения диспергентов для ликвидации разливов нефти", образованной приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 мая 2004 г. N 381.

Заместитель Министра

В.Г. Степанков

Заключение
экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проекта нормативного правового акта "Правила применения диспергентов для ликвидации разливов нефти"
(утв. приказом МПР РФ от 5 июля 2004 г. N 526)

      г. Москва                                            5 июля 2004 г.

Экспертная комиссия государственной экологической экспертизы, образованная в соответствии с приказом МПР России от 17.05.2004 N 381 в составе: руководитель комиссии - к.э.н. Константинов В.А., ответственный секретарь - Венчикова В.Р., члены комиссии - Малашкевич Т.А., Рейварт П.К., Серков Ю.П., к.б.н. Соколова С.А., д.б.н. Сыроешкин А.В., рассмотрела проект нормативного правового акта Российской Федерации "Правила применения диспергентов для ликвидации разливов нефти", разработанный Центральным научно-исследовательским институтом морского флота и представленный на государственную экологическую экспертизу Госморспасслужбой России при Минтрансе России.

Материалы представлены на государственную экологическую экспертизу повторно, после доработки в 2003-2004 гг. в соответствии с рекомендациями включения государственной экологической экспертизы, утвержденного приказом МПР России от 09.12.2003 N 1094.

В процессе работы экспертной комиссии заказчиком по ее запросам были представлены необходимые пояснения и обоснования основных положений проекта "Правил применения диспергентов для ликвидации разливов нефти".

Утверждение документа на момент его представления на государственную экологическую экспертизу предусматривалось совместным приказом Минтранса России, МПР России и Госкомрыболовства России с последующей регистрацией в Минюсте России. В связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти состав утверждающих Министерств и ведомств будет откорректирован в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".

В настоящее время нефть и нефтепродукты считаются наиболее значительным фактором загрязнения мирового океана и прибрежных вод морей. Попадание нефтяных углеводородов в морскую среду обуславливает значительный ущерб практически всем ее компонентам, включая рыбные ресурсы, фито- и зоопланктон, морские водоросли, бентос, морских млекопитающих и птиц. По достижении берега разливы углеводородов способны нанести значительный ущерб береговым экосистемам, хозяйственному и рекреационному использованию территорий, существенно снизить безопасность населения и хозяйственных объектов.

На протяжении последних десятилетий как международное, так и российское законодательство в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти постоянно совершенствуется с целью сокращения рисков аварийных разливов, повышения эффективности действий по их ликвидации и восстановлению пострадавших зон.

В настоящее время наибольшее распространение в мировой практике получили такие виды методов ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, как механические (локализация разлива посредством боновых или иных механических ограждений с последующим сбором скиммерной техникой), сорбционные (сбор нефти с помощью сорбентов различной природы), проведение контролируемого сжигания разлива и применение химических веществ.

Каждая группа методов имеет свои преимущества и недостатки.

Механические методы ориентированы на извлечение разлитой нефти из окружающей среды и ее частичное возвращение в хозяйственный оборот. Они обеспечивают сокращение экологического и экономического ущерба, однако их применимость ограничена гидрометеорологическими условиями и временем доставки сил и средств реагирования к источнику разлива. Стоимостные показатели применения механических средств ликвидации разливов нефти на море можно охарактеризовать как весьма высокие.

Использование сорбентов также позволяет обеспечить удаление разлитой нефти из окружающей среды, однако в силу их высокой стоимости оно признано целесообразным для работы при малых разливах или для доочистки после использования механических средств сбора нефти. К недостаткам сорбентов помимо их высокой стоимости можно отнести технические сложности нанесения на поверхность разлива и сбора, а также необходимость последующей утилизации отработанного сорбента (даже сорбенты многократного применения в конечном счете теряют свои рабочие характеристики).

Контролируемое сжигание разлива требует соблюдения необходимых условий пожарной безопасности, что налагает ряд ограничений на его проведение (например, вблизи хозяйственных объектов). Технически контролируемое сжигание осуществимо при определенной толщине слоя нефти, менее которой водная подстилка за счет охлаждающего действия не позволит проводить сжигание без добавки специальных реагентов для поддержания горения. Кроме того, при сжигании крупных разливов имеет место значительное загрязнение атмосферного воздуха продуктами горения и сажеобразными частицами.

Лидирующее положение в арсенале химических средств и методов занимают диспергенты, которые применяются для ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на морских акваториях уже в течение нескольких десятилетий и в последнее время привлекают все большее внимание. Диспергенты представляют собой смесь поверхностно-активных веществ (ПАВ) и растворителей углеводородов. Механизм их действия позволяет обеспечить дробление нефти на капли размером менее 100 мкм и распределение их в морской среде с образованием устойчивой эмульсии, удерживаемой в слое воды толщиной до 10 м. Как свидетельствует имеющаяся практика применения диспергентов, диспергированная нефть достаточно быстро рассеивается (через 1-5 часов, в зависимости от течения и гидрометеорологических условий, ее концентрация в воде снижается до значения 1 мг/л, а в дальнейшем - до фонового уровня). При этом масса диспергированной нефти не препятствует процессам кислородного обмена водной среды с атмосферой, не представляет пожарной опасности и создает концентрации углеводородов в атмосферном воздухе на порядки ниже, чем в результате их испарения с поверхности нефтяного пятна без диспергирования, а за счет многократного увеличения удельной поверхности разлитой нефти значительно ускоряются процессы ее естественного биоразложения в морской среде.

В то же время, диспергирование нефти имеет свой спектр возможного дополнительного негативного воздействия на окружающую среду, связанного с облегчением усвоения диспергированной нефти водной биотой, повышением ее миграционной способности и выносом в атмосферу в составе морских водных аэрозолей.

Таким образом, по мнению экспертной комиссии применению диспергентов на каждом конкретном участке в конкретных условиях должен предшествовать тщательный, всесторонний анализ целесообразности и допустимости таких действий.

Представленным на рассмотрение документом устанавливается возможность применения диспергентов для ликвидации аварийных разливов нефти в Российской Федерации на морских акваториях. При этом возможность применения диспергентов предусматривается тогда, когда эффективная ликвидация разлива механическими средствами невозможна ввиду гидрометеорологических условий или значительного объема разлива.

Проект "Правил применения диспергентов для ликвидации разливов нефти" состоит из следующих разделов:

1. Назначение и область применения.

2. Общие положения.

3. Процедура одобрения диспергентов нефти.

4. Планирование использования диспергентов нефти.

5. Наиболее значимые компоненты экосистемы и их чувствительность к нефтяным загрязнениям.

6. Анализ совокупной экологической выгоды на стадии планирования.

7. Принятие решений о применении диспергентов нефти.

8. Технологии применения диспергентов нефти.

9. Контроль эффективности применения диспергентов.

10. Приложение 1. Диспергируемость некоторых сортов нефти.

11. Приложение 2. Диспергенты нефти, для которых установлены ПДК для морских водоемов рыбохозяйственного назначения.

12.Приложение 3. Поведение нефти на поверхности воды.

13. Приложение 4. Краткое описание технологий ликвидации разливов нефти.

14. Приложение 5. Некоторые виды объектов окружающей среды и их чувствительность к нефтяному загрязнению.

15. Приложение 6. Обработка нефтяного пятна диспергентом с борта самолета.

Структура и содержание правил основаны на Руководстве ИМО по применению диспергентов для ликвидации разливов нефти. Таким образом, проект "Правил применения диспергентов для ликвидации разливов нефти" соответствует международным обязательствам Российской Федерации в части применения диспергентов при ликвидации разливов нефти (Россия участвует в ИМО с 1958 года).

В соответствии с положениями представленного документа, к применению допускаются диспергенты, имеющие утвержденные рыбохозяйственные нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) или ориентировочно безопасных уровней воздействия (ОБУВ) для воды морских водоемов. Диспергенты также могут быть использованы на акваториях хозяйственно-питьевого или культурно-бытового водопользования при наличии соответствующих утвержденных нормативов ПДК или ориентировочно допустимых уровней (ОДУ) содержания в водной среде.

В соответствии с положениями главы 4 проекта "Правил применения диспергентов для ликвидации разливов нефти", планирование и обоснование возможности использования диспергентов для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее ЛРН) на конкретных объектах и участках должно проводиться при разработке соответствующего Плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (Плана ЛРН), наличие которого является обязательным для организаций, осуществляющих разведку месторождений, добычу нефти, переработку, транспортировку, хранение нефти и нефтепродуктов.

При этом одним из основных элементов обоснования и планирования возможности применения диспергентов является проведение анализа суммарной экологической выгоды (АСЭВ). Кроме того, возможность применения диспергентов может быть предусмотрена планом ЛРН в зависимости от гидрометеоусловий, чувствительности значимых компонентов экосистемы к нефтяному загрязнению и наличия особо уязвимых зон, близости и доступности сторонних сил и средств ЛРН, а также диспергируемости конкретного сорта нефти/нефтепродуктов на объекте планирования ЛРН.

Как отмечено в тексте документа, проведение АСЭВ относительно применения диспергентов осуществляется в два этапа. Во-первых, это так называемый предварительный АСЭВ, проводимый при разработке плана ЛРН, по результатам которого принимается принципиальное решение о возможности применения диспергентов на объекте (в районе возможных операций по ЛРН). Таким образом, принципиальная возможность применения диспергентов для ликвидации разлива на конкретном объекте (в конкретной акватории) принимается специально уполномоченными государственными органами на стадии согласования и утверждения плана ЛРН. Во-вторых, это оперативный АСЭВ, который проводится в случае реального разлива с его конкретными характеристиками (объем разлива, тип и свойства нефтепродуктов, гидрометеорологические условия). Результаты оперативного АСЭВ учитываются соответствующим штабом руководства операциями (ШРО) при принятии решений в ходе руководства операцией по ЛРН. При оперативном АСЭВ учитывается отклонение реального поведения разлива и эффективности операции по ЛРН от параметров, принятых в плане ЛРН.

В качестве методической базы для проведения АСЭВ предложено использовать Руководство Международной ассоциации нефтяной промышленности по охране окружающей среды "Выбор методов реагирования на разливы нефти, наносящих минимальный ущерб окружающей среде (анализ основных экологических преимуществ" (2000). Руководство рекомендовано к применению 48-й сессией Комитета ИМО по защите морской среды, поэтому для Российской Федерации как члена ИМО его использование является правомерным.

Экспертная комиссия отмечает высокую актуальность темы АСЭВ применительно к использованию диспергентов для ликвидации разливов нефти и связанную с ней необходимость разработки методических подходов к разработке карт экологической чувствительности территорий для выбора средств реагирования и планирования операций по ЛРН.

Как отмечено в тексте документа (глава 7 "Принятие решений о применении диспергентов нефти"), при планировании и ликвидации разливов нефти относительно небольшого объема предпочтение должно отдаваться механическим средствам сбора; при крупных разливах применение диспергентов возможно для пятен (части пятна) нефти, представляющих наибольшую угрозу, параллельно с механическим сбором оставшейся части разлива.

В качестве возможных технологий применения диспергентов нефти в документе (глава 8 "Технологии применения диспергентов нефти") рассмотрено применение специальной аппаратуры, установленной на судах или авиационной технике (самолеты, вертолеты). Применение специальной аппаратуры является важнейшим условием обеспечения необходимой эффективности работ, так как именно она позволяет получить капли препарата оптимального размера (0,4-0,7 мм).

Обязательным условием применения как неразбавленных, так и разбавленных диспергентов на водной поверхности является соблюдение величины при их нанесении.

Отказ от применения диспергентов рекомендуется в закрытых районах моря с низкой скоростью водообмена (бухты, лагуны), на мелководье, а также при температуре воды менее +5 град. С. Кроме того, не рекомендуется применение диспергентов для обработки тонкой радужной пленки нефти.

Документом установлена необходимость проведения визуального и инструментального контроля эффективности работы диспергентов.

Учитывая, что диспергенты являются токсичными и пожароопасными веществами, отмечается необходимость осуществления соответствующих противопожарных мероприятий, а также устанавливаются необходимые меры защиты здоровья персонала, задействованного в работе с диспергентами (использование средств индивидуальной защиты глаз и органов дыхания, защитной одежды).

Экспертная комиссия, отмечая высокий уровень разработки проекта "Правил применения диспергентов для ликвидации разливов нефти", тем не менее считает целесообразным сделать ряд рекомендаций по тексту документа:

1. С учетом того, что разливы нефти и нефтепродуктов отнесены к чрезвычайным ситуациям (постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2002 N 240) и ликвидируются в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, экспертная комиссия отмечает допустимость привлечения к ликвидации разливов нефти помимо самих компаний, эксплуатирующих опасные производственные объекты, профессиональных аварийно-спасательных формирований, аттестованных в установленном порядке. Использование для нанесения диспергентов подразделений авиации, не имеющих аттестационных свидетельств профессиональных аварийно-спасательных формирований/служб и неподготовленного личного состава должно быть исключено.

2. При проведении АСЭВ на стадии разработки планов ЛРН необходимо предусмотреть учет не только собственной токсичности диспергентов, но и комбинированной токсичности для смеси диспергенты/нефтепродукты.

3. Ввиду того, что после применения диспергентов облегчается переход нефтепродуктов в воздушную среду в составе морского аэрозоля, необходимо исключить применение диспергентов вблизи населенных пунктов и рекреационных зон.

4. В качестве дополнения к визуальному и химико-аналитическому контролю эффективности действия диспергентов можно рекомендовать применение дистанционного лазерно-флуоресцентного зондирования (с борта морского или воздушного судна) или непрерывного сканирования с помощью выносного зонда.

Таким образом, устанавливаемые документом ограничения на применение диспергентов и порядок обоснования их практического использования, направлены на предотвращение и минимизацию отрицательного воздействия на окружающую среду при аварийных разливах нефти и их ликвидации.

Выводы

1. Рассмотрев проект нормативного правового акта Российской Федерации "Правила применения диспергентов для ликвидации разливов нефти", экспертная комиссия отмечает соответствие основных положений документа природоохранительному законодательству Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации и его направленность на соблюдение требований экологической безопасности.

2. По результатам анализа представленной документации экспертная комиссия считает возможным рекомендовать проект "Правил применения диспергентов для ликвидации разливов нефти" к утверждению и использованию на морских акваториях Российской Федерации.

3. Допустимость воздействия деятельности, обусловленной принятием "Правил применения диспергентов для ликвидации разливов нефти", на окружающую природную среду должна определяться по результатам анализа совокупной экологической выгоды при разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов для конкретных объектов и регионов.

4. Рекомендации, высказанные в настоящем заключении, направлены на улучшение качества "Правил применения диспергентов для ликвидации разливов нефти" и повышение четкости при их использовании, которые следует учесть при подготовке документа к утверждению.