Приложение. Рекомендации зонального семинара-совещания для депутатов представительных органов муниципальных образований Тюменской области по актуальным вопросам в сфере земельных отношений

Приложение
к постановлению
Тюменской областной Думы
от 25 сентября 2014 г. N 2245

Рекомендации
зонального семинара-совещания для депутатов представительных органов муниципальных образований Тюменской области по актуальным вопросам в сфере земельных отношений

Участники зонального семинара-совещания, состоявшегося в Голышмановском муниципальном районе Тюменской области 20.06.2014, изучив представленные материалы и выслушав докладчиков, отмечают следующее.

В 2012 году исполнилось 20 лет с начала реорганизации колхозов и сельскохозяйственных предприятий. Согласно Государственному (национальному) докладу о состоянии и использовании земель в 2010 году (более поздние данные пока не обобщены), размещенному на сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), в собственности граждан и юридических лиц находилось 134 миллиона гектаров земель, или 7,9% земельного фонда страны. Из них в собственности граждан насчитывается 125 миллионов гектаров, в том числе 107 миллионов в виде земельных долей. Доля приватизированных сельскохозяйственных угодий (в том числе находящихся в долевой собственности) составляет 80%, земель населенных пунктов - 3,5%, земель промышленности и иного специального назначения - 0,1%, земель особо охраняемых территорий и объектов - 0,004%, земель запаса - 0,02%. Земли лесного и водного фондов в частную собственность пока не передавались.

Таким образом, почти 92% от земельного фонда страны находится в государственной и муниципальной собственности.

По данным Росреестра, площадь Тюменской области составляет 16 миллионов гектаров, из них 4,5 миллиона (28,4%) - земли сельскохозяйственного назначения. По состоянию на 01.05.2014 площадь земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Тюменской области, составляет 42,7 тысячи гектаров (65,5% от площади земель всех категорий, находящихся в собственности Тюменской области), из них 89,5% передано в пользование физическим и юридическим лицам.

К настоящему времени в Российской Федерации земельные доли используются сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами следующим образом:

- на правах аренды поставленных на кадастровый учет земельных участков, находящихся в долевой собственности граждан, с государственной регистрацией этих договоров аренды - 18,3 миллиона гектаров;

- на правах аренды земельных долей без определения их границ в натуре и без государственной регистрации этих договоров аренды - 51,6 миллиона гектаров;

- на правах представительства без оформления каких-либо документов на землю - 22,5 миллиона гектаров (с юридической точки зрения это самозахват невостребованных земельных долей).

За 20 лет проведения аграрных реформ площадь пашни в Российской Федерации сократилась со 132 до 114 миллионов гектаров, то есть 18 миллионов гектаров были использованы под застройку или заросли лесом и выведены из состава посевных площадей. Практически во всех регионах продолжается тенденция к ухудшению состояния земель.

Среди опасных, интенсивно развивающихся негативных процессов - эрозия, заболачивание, засоление, опустынивание и подтопление сельскохозяйственных угодий.

В настоящее время наличие долевой собственности, по мнению экспертов, тормозит развитие хозяйственной деятельности на землях сельскохозяйственного назначения. Для упорядочения землепользования необходима инициатива всех собственников земельных долей. Только они могут распорядиться земельным участком, находящимся в долевой собственности. Однако на протяжении 20 лет вопрос о выделе земельных участков в счет земельных долей не решен, в том числе и потому, что средний возраст собственника земельной доли составляет 66 лет.

Договоры дольщиков с сельскохозяйственными организациями, использующими земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности, не заключаются. Выдел земельных участков в счет земельных долей производится хаотично, что приводит к массовой чересполосице.

Например, в Бердюжском муниципальном районе в настоящее время в 6 сельских поселениях выдел земельных участков оказался невозможен в связи с пересечением границ формируемых в счет земельных долей участков с границами участков, поставленных на государственный кадастровый учет в 2006 году. Все это мешает процессу перераспределения земель сельскохозяйственного назначения между эффективными хозяйствующими субъектами и вовлечению их в хозяйственных оборот.

Необходимость упрощения законодательства, касающегося использования земельных долей и распоряжения ими, понимают как на федеральном, так и на региональном уровнях. Но без активного участия в организационной работе органов местного самоуправления не обойтись.

С 1 июля 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2010 года N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения", которым в законодательство были внесены следующие концептуальные изменения:

1) если до 1 января 2012 года собственники земельных долей самостоятельно не смогли утвердить проект межевания земельного участка, находящегося у них в долевой собственности, то органы местного самоуправления обязаны до 1 июля 2013 года организовать проведение общего собрания собственников земельных долей, на котором будут утверждены проекты границ земельных участков:

- остающихся в долевой собственности граждан;

- формируемых в счет невостребованных земельных долей с последующим оформлением в муниципальную собственность;

- формируемых для граждан, изъявивших желание выделить свои земельные доли для создания или расширения фермерского хозяйства или личного подсобного хозяйства.

На собрании также должно быть избрано лицо, уполномоченное действовать от имени собственников земельных долей при согласовании границ, постановке земельного участка на кадастровый учет, регистрации прав на этот участок, заключении договора аренды;

2) неиспользуемый более трех лет земельный участок стало возможным принудительно изъять;

3) введена упрощенная процедура добровольного отказа гражданина от права собственности на земельную долю через регистрационные палаты;

4) упрощен порядок перехода невостребованных долей в муниципальную собственность;

5) земельный участок, образованный из невостребованных долей, передается сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству в собственность или аренду без проведения торгов;

6) цена выкупа (приватизации) сельскохозяйственных угодий снижена с 20 до 15% от их кадастровой стоимости. Впервые установлена цена выкупа несельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения, которая не может превышать 15% от их кадастровой стоимости;

7) субъектам Российской Федерации дано право устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также утверждать максимальные цены (тарифы, расценки, ставки) работ по подготовке проекта межевания земельного участка;

8) признана утратившей силу норма законодательства об автоматическом применении к существующим незарегистрированным договорам аренды земельных долей правил договоров доверительного управления имуществом. В противном случае это могло привести к тому, что при банкротстве сельскохозяйственной организации в первую очередь были бы выставлены на продажу земельные доли, находящиеся в доверительном управлении.

Имеется еще один аспект, затрудняющий легитимное использование сельскохозяйственных земель. Около 24 миллионов гектаров пашни приходится на невостребованные земельные доли. А поскольку собственника земельной доли не найти, то и купить его земельную долю или оформить ее в аренду невозможно. В то же время органы прокуратуры привлекают сельскохозяйственных товаропроизводителей к ответственности, если земля ими используется без оформления прав и документов, то есть за самовольный захват пашни.

Внесенные в законодательство изменения значительно упростили порядок выявления, утверждения и передачи в муниципальную собственность невостребованных земельных долей.

Список лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, составляет орган местного самоуправления и обращается в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли.

Затраты на организационные работы (созыв и проведение собрания, составление списка невостребованных долей, межевание земель и их кадастровый учет), по оценке специалистов, составят 9 миллиардов рублей. Потенциальная выгода от указанных организационных работ должна превысить затраты на их проведение, так как кадастровая стоимость невостребованных земельных долей составляет 315 миллиардов рублей.

Заинтересованность органов местного самоуправления налицо, к тому же у них есть мотивация к завершению оформления прав на землю.

Заинтересованы в завершении этой работы и сельскохозяйственные товаропроизводители, так как земельный участок, образованный из невостребованных долей, передается сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству в собственность или аренду без проведения торгов.

Еще одно концептуальное изменение законодательства по упрощению процедуры изъятия неиспользуемых земель - основания и порядок изъятия неиспользуемых в течение трех лет земель, а также изъятия земель, которые используются способами, приводящими к деградации, загрязнению, захламлению, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным воздействиям, - уточнены в статьях 284, 285 и 286 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьях 44 - 47, 54 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Однако из-за отсутствия достаточной судебной практики изъятие неиспользуемых земель осуществляется медленными темпами.

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года N 689, установлен порядок осуществления государственного земельного контроля Россельхознадзором и его территориальными органами на землях сельскохозяйственного назначения.

Из-за отсутствия в законодательстве точных и однозначных определений правонарушений государственному земельному инспектору зачастую сложно выявить факт нарушения и составить соответствующий протокол. Например, для доказывания факта "использования земельных участков способами, повлекшими за собой существенное снижение плодородия земель или значительное ухудшение экологической обстановки" государственный земельный инспектор должен знать начальные показатели плодородия и сравнить их с показателями на момент проверки. В большинстве случаев сделать это невозможно, так как почвенные, геоботанические и другие специальные обследования земель практически не проводятся. Если в 1992 году такие работы были проведены на площади, равной 13,6 миллиона гектаров, в 2000 году - 2 миллионам гектаров, то в 2006 году такие работы были проведены на площади 0,7 миллиона гектаров.

В обновлении нуждается более 70% материалов обследований.

Большие затруднения государственный земельный инспектор испытывает и при составлении протокола по факту неиспользования земель.

Государственному земельному инспектору надо доказать, что признаки неиспользования земельного участка (установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года N 369) допускались три года подряд. Кроме того, надо иметь в виду, что государственные земельные инспекторы Россельхознадзора в течение года могут проверить факт использования земельных участков всего лишь на площади в 20 миллионов гектаров, тогда как площадь сельскохозяйственных угодий - 190 миллионов гектаров.

Общей для многих муниципальных районов проблемой в реализации полномочий по земельному контролю является отсутствие в штате администрации специалистов, которым мог бы быть включен в должностные обязанности контроль за оборотом земель сельскохозяйственного назначения, а также учет и проведение инвентаризации земельных участков, сформированных в составе земель коллективно-долевой собственности. Например, в Ишимском районе более 700 действующих договоров аренды земельных участков администрируются одним специалистом, что затрудняет выполнение полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в полном объеме.

В целях ускорения решения задач в сфере земельных отношений участники семинара-совещания рекомендуют:

Комитету Тюменской областной Думы по аграрным вопросам и земельным отношениям:

Рассмотреть целесообразность внесения изменений в законодательство Тюменской области по вопросу регулирования отношений, связанных с предоставлением земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в целях осуществления сенокошения гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, в размере меньшем, чем установлено действующим законодательством Тюменской области.

Правительству Тюменской области:

При рассмотрении вопроса о целесообразности реализации Тюменской областью права на первоочередное приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения учитывать возможность использования конкретного земельного участка для привлечения потенциальных инвесторов.

Управлению Россельхознадзора по Тюменской области, Ямало-Ненецкому и Ханты-Мансийскому автономным округам, Управлению Росреестра по Тюменской области, Правительству Тюменской области, органам местного самоуправления Тюменской области:

В пределах своей компетенции формировать правоприменительную практику изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

Органам местного самоуправления совместно с Правительством Тюменской области:

Рассмотреть вопрос о возможности оптимизации штатного расписания администраций муниципальных районов Тюменской области, в том числе путем увеличения количества специалистов администраций муниципальных районов, уполномоченных на проведение мероприятий по земельному контролю.

Органам местного самоуправления Тюменской области:

1. В целях выявления невостребованных земельных долей активнее применять практику обращения в суд для получения судебных запросов нотариусам о наличии наследников на земельные доли.

2. Активизировать выявление фактов, имеющих признаки нарушения земельного законодательства, и направление соответствующей информации в органы, уполномоченные на проведение государственного земельного контроля (Россельхознадзор, Росреестр).

3. При формировании новых земельных участков с целью их предоставления для сельскохозяйственного производства учитывать специальные нормы, устанавливающие случаи, при которых норма о минимальном размере образуемого нового земельного участка (60 га) не применяется (абзацы второй - пятый части 1 ст. 2 Закона Тюменской области от 03.11.2003 N 170 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования" (ред. от 24.04.2014).