Приложение 2. Информация к вопросу о ходе реализации государственной программы Тюменской области "Основные направления развития земельных отношений" до 2020 года (за 9 месяцев 2015 года) (представлена в областную Думу председателем комитета областной Думы по аграрным вопросам и земельным отношениям Ю.М. Коневым 26.10.2015)

Приложение 2
к постановлению
Тюменской областной Думы
от 26 ноября 2015 г. N 3284

Информация
к вопросу о ходе реализации государственной программы Тюменской области "Основные направления развития земельных отношений" до 2020 года (за 9 месяцев 2015 года) (представлена в областную Думу председателем комитета областной Думы по аграрным вопросам и земельным отношениям Ю.М. Коневым 26.10.2015)

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2013 года N ДМ-П13-6663 (пункт 2) в Государственную Думу Правительством Российской Федерации внесен проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" (далее также - Законопроект).

Тюменской областной Думой был подготовлен и направлен в Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по земельным отношениям и строительству отрицательный отзыв на Законопроект (постановление Тюменской областной Думы от 10.04.2014 N 1888).

В редакции, принятой Государственной Думой в первом чтении 9 декабря 2014 года, замечания Тюменской областной Думы не учтены.

Законопроект включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы ФС РФ на осеннюю сессию 2015 года.

Согласно поручению Президента Российской Федерации от 26 октября 2012 года N Пр-2869 по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 9 октября 2012 года "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц" при доработке данного проекта федерального закона необходимо обратить особое внимание на установление переходных положений, обеспечивающих защиту земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий и других особо ценных земель.

Как следует из финансово-экономического обоснования к Законопроекту, его реализация не потребует расходов из федерального бюджета.

Однако Законопроектом предусматривается внесение изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, которыми предлагается разработка и принятие нового вида документа территориального планирования Российской Федерации - схемы территориального планирования Российской Федерации в области агропромышленного комплекса. В связи с этим возникают сомнения в возможности исключить расходы из федерального бюджета с учетом появления такого документа.

Законопроект определяет, что решения по установлению и (или) изменению границ особо ценных сельскохозяйственных земель и их охранных зон принимаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом границы особо ценных сельскохозяйственных земель должны быть установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 июля 2016 года.

Учитывая, что указанная дата является сроком окончания всех работ по установлению границ особо ценных сельскохозяйственных земель, существуют серьезные опасения, что за такой короткий срок Тюменской областью указанные работы не будут выполнены, прежде всего по причине отсутствия достаточных денежных средств в областном бюджете. Кроме того, не понятно, за счет каких средств будет обеспечиваться проведение исследований, позволяющих обеспечить деление земель сельскохозяйственного назначения по продуктивности.

В отличие от действующего правового регулирования, предусмотренного Градостроительным кодексом Российской Федерации, Законопроектом предусматривается установление закрытого перечня территориальных зон, что повлечет необходимость пересмотра принятых на территории муниципальных образований правил землепользования и застройки. Кроме того, документы градостроительного зонирования должны быть изменены и в связи с описанием границ особо ценных земель сельскохозяйственного назначения.

Однако очевидно, что пересмотр документов градостроительного зонирования, учитывая, что это является вопросом местного значения муниципальных образований, также потребует расходов бюджетных средств и негативно скажется на состоянии местных бюджетов.

Считаю необходимым обратить особое внимание, что исключение из законодательства Российской Федерации норм о делении земель на категории потребует отказа от существующей методики определения кадастровой стоимости земельных участков, основанной в настоящее время на применении метода массовой оценки земельных участков, имеющих одинаковое целевое назначение.

В соответствии со статьей 390 Налогового кодекса Российской Федерации кадастровая стоимость земельных участков является налоговой базой для уплаты земельного налога, являющегося местным налогом, в связи с чем возникает опасение о возможных негативных последствиях для органов местного самоуправления в части обеспечения надлежащего администрирования и собираемости налогов на своих территориях, а также для органов государственной власти в части необходимости разработки новых механизмов формирования перечней объектов для проведения их государственной кадастровой оценки.

Таким образом, положения проекта федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" в настоящее время с финансовой точки зрения должным образом не обеспечены, а их реализация может иметь серьезные экономические последствия для бюджетов всех уровней.

Положения Законопроекта в редакции, принятой в первом чтении, не обеспечивают в полной мере выполнение принципа преемственности между делением земель на категории и территориальным зонированием, а также характеризуются отсутствием законодательных решений комплексного характера по ряду направлений правового регулирования, в частности:

- отсутствует обоснование необходимости пересмотра одного из главных принципов земельного законодательства, заключающегося в приоритете сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами, который в настоящее время распространяется на любые особо ценные земли, в том числе прямо не перечисленные в подпункте 6 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ;

- отсутствует обоснование необходимости законодательного регулирования вопросов территориального зонирования в рамках земельного законодательства, а не в рамках законодательства о градостроительной деятельности либо отдельного федерального закона;

- отсутствует единый подход к определению правового режима земельных участков сельскохозяйственного назначения, в том числе в части разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не определено соотношение понятий "особо ценные сельскохозяйственные земли", "сельскохозяйственные угодья" и "высокопродуктивные земли";

- Законопроектом не предусматривается введение положений, направленных на развитие правового регулирования вопросов выбора видов разрешенного использования земельных участков землепользователями и арендаторами земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, что не способствует преодолению проблем, существование которых подтверждается сложившейся правоприменительной и судебной практикой (например, определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2013 года N 56-КГ13-5, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 июня 2013 года N 756/13);

- исключается необходимость проведения публичных слушаний при предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, что не соответствует юридической природе публичных слушаний, призванных обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования (см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О);

- Законопроектом не предусматриваются положения, направленные на защиту земель и земельных участков, расположенных в границах различных территорий с особым правовым режимом, в том числе имеющих природоохранное назначение, в частности, территорий традиционного природопользования малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также на соотнесение такого режима с регламентами использования территории;

- в связи с переходом от деления земель на категории и отказом от категории земель населенных пунктов не учитывается необходимость более детального регулирования территориального зонирования, в частности, определения перечня территориальных зон, которые могут располагаться в границах или за пределами границ населенных пунктов.