Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 апреля 2006 г. N Ф08-1429/06 "Вывод суда о правомерности требований водоснабжающей организации о взыскании выпадающих доходов с Минфина России является необоснованным, так как сделан без исследования уровня бюджета, за счет которого подлежат возмещению расходы истца, размер исковых требований документально не подтвержден" (извлечение)

ГУП "Армавирводкомплекс" (далее - предприятие) обратилось в арбитражный суд с иском к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) о взыскании 12 442 500 рублей задолженности, образовавшейся в результате предоставления льгот по оплате услуг водоснабжения и водоотведения гражданам в соответствии с федеральными законами и Указом Президента Российской Федерации от 05.05.52 N 92 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (уточненные требования).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431

К участию в деле в качестве третьих лиц без самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены Управление социальной защиты населения администрации г. Армавира, Департамент социальной защиты населения администрации Краснодарского края, Департамент по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края, Управление Федерального казначейства по Краснодарскому краю, отделение Федерального казначейства по г. Армавиру, Финансовое управление Департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края по г. Армавиру.

Решением от 06.07.05, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 07.11.05, с Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу предприятия взыскано 12 442 500 рублей убытков. Судебные акты мотивированы тем, что размер задолженности подтвержден материалами дела. Обеспечение финансовыми средствами предоставления социальных льгот и выплат, предусмотренных федеральным законодательством, должно осуществляться за счет Минфина России. Минфин России не представил доказательств выделения денежных средств бюджету Краснодарскому краю в количестве, достаточном для возмещения затрат на предоставление льгот по жилищно-коммунальным услугам. При возложении на субъект Российской Федерации полномочий по возмещению расходов, связанных с предоставлением гарантированных законом Российской Федерации льгот, федеральными органами исполнительной власти не исполнена обязанность по определению механизма компенсации указанных расходов субъектам Российской Федерации.

В кассационной жалобе Минфин России в лице Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю просит отменить принятые по делу судебные акты. По мнению заявителя жалобы, истец не доказал вину ответчика и причинно-следственную связь между его действиями и возникшими у истца убытками. Расходы по предоставлению льгот гражданам финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с последующей компенсацией соответствующих затрат за счет средств федерального бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели в Фонде компенсации на соответствующий год. Суд не исследовал вопрос об обязанности компенсировать расходы по предоставлению льгот гражданам из средств бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов. Обязанность Российской Федерации компенсировать указанные расходы установлена нормативными актами непосредственно перед бюджетами субъектов Российской Федерации, а не перед организациями, предоставляющими льготы.

В судебном заседании представитель Минфина России поддержал доводы, изложенные в жалобе. Представитель предприятия в отзыве на жалобу и в судебном заседании возражал против удовлетворения жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов. Управление социальной защиты населения в г. Армавире, Финансовое управление Департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края в г. Армавире в отзывах на жалобу просили оставить обжалованные судебные акты без изменения. Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и возражений на нее, выслушав представителей предприятия и Минфина России, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, предприятие оказывало населению услуги по водоснабжению и водоотведению, в том числе гражданам, пользующимся льготами по оплате коммунальных услуг в соответствии с Федеральными законами: "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О ветеранах", "О реабилитации жертв политических репрессий", "О прокуратуре Российской Федерации", "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппарата судов Российской Федерации", "О статусе военнослужащих", Законов Российской Федерации: "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена славы", "О милиции", "О донорстве крови и ее компонентов" и Указа Президента Российской Федерации от 05.05.52 N 92 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431

Названными законами и Указом Президента Российской Федерации предусмотрены льготы указанным категориям граждан в виде скидки по оплате коммунальных платежей, в том числе услуг по водоснабжению и водоотведению. В связи с предоставлением услуг по льготным ценам предприятие понесло расходы, которые согласно расчету истца составляют 12 442 500 рублей. Поскольку указанные расходы из бюджета не возмещены в полном объеме, предприятие обратилось с иском в арбитражный суд.

Из материалов дела видно, что в соответствии с договорами о возмещении расходов от 14.11.01 N 9/134-01/15(п), 15.01.02 N 2002/8/159-04/15(п), 23.04.02 N 2002-32/3/226-04/15(п), 15.04.02 N 2002-113/3/224-04/15(п), 03.06.02 N 2002- 3061-1/3/241-04/15 (п), 09.01.03 N 370-04/15(п), 01.041.04 N 519-04/15(п), 518-04/15(п), заключенными предприятием с Управлением социальной защиты населения администрации г. Армавира (далее - Управление), которое обязалось возмещать предприятию расходы на предоставление льгот населению в соответствии с указанными законами и Указом Президента Российской Федерации в переделах ассигнований, выделенных из краевого бюджета на эти цели.

Право на компенсацию расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан льгот, возникает у кредитора в связи с исполнением гражданско-правового обязательства (в данном случае - в связи с исполнением обязательства по договору на водоснабжение и водоотведение). Фактически в данных правоотношениях на стороне должника выступают два лица: потребитель товара (услуги), который должен уплатить льготную цену и орган, обязанный (в силу закона или иного нормативного акта) уплатить остальную часть стоимости товара (услуги), которая и является дотацией. Именно суммы дотаций предъявлены ко взысканию истцом (кредитором).

В то же время необходимо учитывать, что данные расходы не являются убытками в смысле статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку представляют собой не ответственность, связанную с нарушением обязательства по оплате (товара или услуг), а часть основной задолженности, не возмещенной одним из должников. Не предоставление истцу (кредитору) соответствующих компенсаций нарушает его право собственности, противоречит статьям 8 и 35 Конституции Российской Федерации, статье 1 (пункт 1) Гражданского кодекса Российской Федерации. Следовательно, предприятие вправе потребовать от неисправного должника надлежащего исполнения обязательства, возложенного на него в силу требований закона (статья 309 Гражданского кодекса Российской Федерации).

При разрешении споров указанной категории дел обязательному исследованию подлежат вопросы определения уровня бюджета, за счет которого подлежат возмещению расходы организации, оказывающей услуги населению по льготным ценам, объем фактически осуществленного финансирования, а также размер фактических затрат организации.

В соответствии со статей 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам и семьям, имеющим детей инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50 % на оплату жилого помещения (в домах государственного и муниципального жилого фонда) и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилого фонда).

Согласно пункту 4 статьи 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и совместно проживающие с ними члены их семей, а также граждане, уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, а при общей продолжительности военной службы 25 лет и более вне зависимости от основания увольнения и совместно проживающие с ними члены их семей оплачивают коммунальные услуги (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых отходов, газ, электрическая и тепловая энергия) в размере 50 процентов независимо от вида жилищного фонда. Указанные расходы компенсируются по государственному жилищному фонду, находящемуся в федеральной собственности, - за счет средств федерального бюджета; по иному жилищному фонду - за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" лица, подвергшиеся политическим репрессиям, и члены их семей (а также являющиеся пенсионерами или инвалидами лица, пострадавшие от политических репрессий) имеют право на снижение размеров оплаты коммунальных услуг на 50 процентов в пределах норм, предусмотренных законодательством.

Пунктом 14 Положения "О порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий" (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.94 N 419) расходы, связанные с предоставлением льгот производятся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с последующим возмещением произведенных расходов из федерального бюджета.

Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" предусматривает, что граждане Российской Федерации, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, имеют право на ряд компенсаций и льгот, в том числе - на 50 процентную скидку за пользование отоплением, водопроводом, газом и электроэнергией (статьи 3 и 14). Финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего Закона, осуществляется из федерального бюджета и является целевым (статья 5).

В силу статьи 5 Закона Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" указанные категории лиц (и совместно проживающие с ними члены их семей) освобождаются от оплаты коммунальных услуг (водоснабжение, канализация, газ, электричество, горячее водоснабжение и центральное отопление). Расходы органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, связанные с реализацией настоящего Закона, возмещаются местными финансовыми органами за счет средств федерального бюджета Российской Федерации (статья 11 Закона).

Часть 3 статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции" предусматривает, что сотрудникам милиции и проживающим с ними членам их семей предоставляется скидка в оплате коммунальных услуг в размере 50 процентов. Указанная скидка предоставляется сотрудникам милиции (членам их семей), проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда, и компенсируется из средств бюджетов, за счет которых финансируются соответствующие подразделения милиции.

В пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписано установить для многодетных семей особые льготы, в том числе скидку в размере не ниже 30 процентов установленной платы за пользование коммунальными услугами. Минфину Российской Федерации совместно с Минсоцзащиты Российской Федерации поручено разработать порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер, предусмотренных настоящим Указом.

Письмом Минфина Российской Федерации и Минсоцзащиты Российской Федерации от 29.06.92 N 51 "О финансировании мероприятий по социальной защите многодетных семей" установлено, что возмещение расходов по оплате коммунальных услуг многодетным семьям производится за счет средств местных бюджетов. Вместе с тем, решением Верховного Суда Российской Федерации от 26.03.03 N ГКПИ03-139 пункт 2 названного письма признан недействующим, как противоречащий статье 132 Конституции Российской Федерации, статьям 6 (пункту 4), 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и статье 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Поэтому указанный пункт не подлежит применению к спорным правоотношениям. Иными правовыми актами не установлен порядок распределения расходов на выплату компенсаций за предоставление многодетным семьям предусмотренных льгот.

В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона "О ветеранах" расходы на реализацию прав и льгот по оплате коммунальных услуг, установленных для ветеранов возмещаются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Расходы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам, учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, имеют целевое значение.

Статья 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" предусматривает льготу для лиц, награжденных знаком "Почетный донор России" (в том числе "Почетный донор СССР") на снижение до 50% размера оплаты коммунальных услуг. Согласно статье 6 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей в спорный период) судьям, работникам аппаратов судов Российской Федерации, которым присвоены классные чины, и проживающим с ними членам их семей предоставляется 50% скидка в оплате всех коммунальных услуг (электроэнергия, газ, отопление, водоснабжение и другие) независимо от принадлежности жилых помещений.

В силу статьи 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорам, следователям, научным и педагогическим работниками и проживающим с ними членам их семей предоставляется 50% скидка в оплате всех коммунальных услуг электроэнергия, газ, центральное отопление, водоснабжение и другие) независимо от вида жилищного фонда. Расходы, связанные с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг возмещаются за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокуратуры Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты семьи и социальной защиты (включая социальное обеспечение) находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции).

Согласно статье 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение социальной защиты населения относится к числу расходов, совместно финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. При этом распределение и закрепление указанных расходов между бюджетами разных уровней производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами. Из материалов дела видно, что требования предприятия основаны на нормах десяти федеральных законов и Указа Президента Российской Федерации от 05.05.92 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", предусматривающих льготы, в том числе по оплате коммунальных услуг, отдельным категориям граждан. Вывод суда о том, что расходы предприятия по всем категориям граждан подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, не соответствуют нормам материального права.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 12.01.95 N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции, действовавшей до 22.08.04) финансирование мер социальной защиты ветеранов, в том числе расходов на оплату коммунальных услуг, производятся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Расходы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам, учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и имеют целевое назначение.

Исходя из прямого толкования указанной нормы закона, отсутствие в бюджете субъекта Российской Федерации денежных средств на возмещение затрат по фактическому предоставлению льгот не может являться основанием для неисполнения обязанности по их возмещению. Законом предусмотрен учет соответствующих затрат во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами. Расходы нижестоящих бюджетов сверх предусмотренных лимитов бюджетных обязательств также должны компенсироваться из средств федерального бюджета, но уже в ходе последующих межбюджетных отношений. Возникновение же у казны Российской Федерации обязательств по компенсации расходов на предоставление льгот ветеранам непосредственно перед организациями, предоставляющими такие льготы, действующим законодательством не предусмотрено.

В соответствии с пунктом 8 Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации" расходы, связанные с предоставлением льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг возмещаются за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокуратуры Российской Федерации.

Суд не исследовал обстоятельства выделения органам прокуратуры Российской Федерации средств для возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам прокуратуры. При рассмотрении требований о взыскании расходов предприятия по предоставлению льгот работникам милиции, суд не учел, что согласно статье 30 Закона Российской Федерации "О милиции" сотрудникам милиции и проживающим с ними членам их семей предоставляется 50% скидка в оплате коммунальных услуг. Указанная льгота предоставляется сотрудникам милиции и членам их семей независимо от вида жилищного фонда и компенсируется из средств бюджетов, за счет которых финансируются подразделения милиции. Суд не исследовал обстоятельства финансирования подразделений милиции, работники которых получили льготы по оплате услуг водоснабжения. В связи с этим не определен уровень бюджета, за счет которого подлежат возмещению затраты предприятия.

Взыскивая сумму задолженности, возникшую в связи с оказанием льгот населению, с Минфина России, суд не исследовал обстоятельства фактического выделения субъекту Российской Федерации из федерального бюджета денежных средств на возмещение спорных затрат. В материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие объем финансирования субъекта Российской Федерации в спорный период и их целевое использование. Без исследования данных обстоятельств нельзя признать обоснованным вывод суда о недостаточном финансировании Краснодарского края на реализацию льгот, установленных федеральными законами.

В соответствии с постановлением Главы администрации Краснодарского края от 23.12.02 N 1440 "О порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот жителям Краснодарского края", Департаменту по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края предписано производить ежемесячные перечисления субсидий бюджетам муниципальных образований по возмещению расходов, связанных с предоставлением льгот жителям Краснодарского края. Рекомендовано главам муниципальных образований Краснодарского края направлять собственные средства местных бюджетов дополнительно к субсидиям, предусмотренным краевым бюджетом на возмещение расходов, связанных с предоставлением льгот. Возмещение организациям указанных расходов производится за счет субвенций (субсидий), выделяемых из Фонда компенсаций для муниципальных образований на реализацию федеральных законов, законов Краснодарского края и других нормативных правовых актов и за счет собственных средств местных бюджетов, дополнительно направляемых к целевым субвенциям. Суд не исследовал объем фактически выделенных муниципальному образованию в спорный период субвенций (субсидий) из Фонда компенсаций. Вывод суда о недостаточном финансировании муниципального образования на указанные цели в нарушение требований статей 65, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации документально не подтвержден.

В соответствии со статьей 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в исковом заявлении должен быть указан расчет взыскиваемой суммы. В нарушение указанной нормы закона расчет цены иска с расшифровкой выпадающих доходов отдельно по каждой категории граждан, имеющих льготы, с указанием периода возникновения задолженности, к исковому заявлению не приложен.

В силу статей 65 - 89, 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств не допускается. Однако, удовлетворяя исковые требования за счет средств казны Российской Федерации в общей сумме, суд не указал в решении размер взысканной задолженности по каждому федеральному закону в отдельности.

Кроме того, суд не проверил период образования задолженности. Как следует из материалов дела и пояснений представителя предприятия в судебном заседании, период образования задолженности по разным категориям граждан не совпадает. Из акта сверки расчетов (л. д. 30, том 1) видно, что при определении задолженности учитывалась сумма долга на начало расчетного периода без расшифровки периода, за который она образовалась.

Правовое регулирование компенсационных выплат оказывающим услуги лицам позволяет отнести правоотношения, возникшие между последним и производящим выплаты уполномоченными государственными органами, к публичным. Поэтому при рассмотрении данных дел подлежит проверке размер фактических затрат предприятия, независимо от доводов заявителя жалобы, оспаривающего судебные акты в целом со ссылкой на нарушение норм материального права и не заявляющего контраргументов по расчету задолженности.

В материалах дела отсутствуют первичные документы бухгалтерского учета, подтверждающие фактические затраты предприятия на заявленную сумму. Документы, подтверждающие количество льготников по каждому федеральному закону, утвержденные тарифы на водоснабжение и водоотведение, право граждан на льготу, сведения о частичной плате оказанных услуг, объем оказанных услуг в материалы дела не представлены.

Таким образом, правильность расчета и размера расходов предприятия суд в должной мере не проверил. Ссылка суда на аудиторское заключение без проверки первичных документов неправомерна. С учетом изложенного, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с передачей дела на новое рассмотрение. При новом рассмотрении дела суду необходимо определить уровень бюджета, за счет которого подлежат возмещению расходы предприятия по предоставлению льгот населению города Армавира, на основании первичных документов бухгалтерского учета определить размер фактических затрат предприятия и период образования задолженности по каждому федеральному закону в отдельности, объем выделенных муниципальному образованию субвенций (субсидий) и их целевое использование, объем фактически полученной предприятием компенсации затрат в спорный период, объем выделенных субъекту Российской Федерации денежных средств из федерального бюджета на реализацию федеральных законов и их распределение по муниципальным образованиям, в том числе объем выделенных субсидий городу Армавиру. С учетом установленных обстоятельств выяснить размер не возмещенных предприятию расходов, связанных с предоставлением льгот жителям города Армавира, по каждому федеральному закону в отдельности.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение от 06.07.05 и постановление апелляционной инстанции от 07.11.05 Арбитражного суда Краснодарского края по делу N А32-11379/2004-50/158 отменить, дело передать на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.