Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 марта 2006 г. N Ф08-933/06 "Содержание обжалованного судебного акта не позволяет определить основания, по которым суд пришел к выводу о незаконности нормативных актов в указанной им части, не выяснено, нарушает ли обжалуемый акт права предпринимателя" (извлечение)

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 июня 2005 г. N Ф08-2029/05

Предприниматель без образования юридического лица Назарян А.С. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края к главе г. Ставрополя и администрации г. Ставрополя с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта - постановления главы г. Ставрополя от 30.07.04 N 3556 "Об утверждении Положения о наружной рекламе в г. Ставрополе" и незаконными действий главы г. Ставрополя, направленных на принятие и утверждение указанного постановления. Требование обосновано несоответствием данного нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам от 18.07.95 N 108-ФЗ "О рекламе" и от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иным упомянутым в заявлениях предпринимателя законам и нормативным актам, а также превышением полномочий должностного лица при его принятии.

Определением от 30.09.04 к участию в деле в качестве третьего лица привлечена Ставропольская городская Дума.

Определением от 18.10.04 требование в части признания незаконными действий главы г. Ставрополя, направленных на принятие и утверждение постановления главы г. Ставрополя от 30.07.04 N 3556 "Об утверждении Положения о наружной рекламе в г. Ставрополе", выделено в отдельное производство, делу присвоен номер А63-7169А/2004-С4.

Определением от 11.02.05 производство по рассматриваемому делу прекращено со ссылкой на пункт 7 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Суд исходил из того, что вступившим в законную силу решением Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 27.08.04 по делу N 2-795/04 установлено соответствие постановления главы г. Ставрополя от 30.07.04 N 3556 и Положения о наружной рекламе в г. Ставрополе федеральным законам "О рекламе" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Постановлением от 16.06.05 Федеральный арбитражный суд СевероКавказского округа отменил судебный акт и направил дело на новое рассмотрение в первую инстанцию арбитражного суда.

При новом рассмотрении дела предприниматель уточнил заявленные требования: в связи с внесением изменений в оспариваемый нормативный акт заявитель просил признать недействующим постановление главы г. Ставрополя от 31.03.05 N 1099.

Решением от 05.12.05 заявленные требования удовлетворены частично: постановление главы г. Ставрополя Кузьмина Д.С. от 30.07.04 N 3556 "Об утверждении Положения о наружной рекламе в городе Ставрополе" с приложением " Положение о наружной рекламе в г. Ставрополе" признано недействующим в части:

пункта 1; пунктов 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 3.3, 3.4, 3.6, 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8, 6.9;

названий разделов 4, 5, 6; в части абзацев 1 - 4 пункта 1.3, абзаца 2 пункта 1.4, абзаца 3 пункта 2.3, абзацев 1, 3 пункта 2.4, абзацев 2, 3 пункта 2.6, абзаца 9 пункта 3.5, слов пункта 4.4 "внесение платы за выдачу разрешения и платы по договору на распространение наружной рекламы на рекламном месте, находящемся в муниципальной собственности или управлении и распоряжении органов местного самоуправления города Ставрополя, муниципальных организаций", указанных в приложении к постановлению от 30.07.04 N 3556 "Положение о наружной рекламе в г. Ставрополе".

Постановление главы г. Ставрополя Кузьмина Д.С. от 31.03.05 N 1099 "О внесении изменений в приложение к постановлению главы г. Ставрополя от 30.07.04 N 3556 "Об утверждении Положения о наружной рекламе в г. Ставрополь" признано недействующим в части пункта 1.1., слов пункта 1.2 "и внесении платы по договору", слов пункта 1.3 "и плата по договору"; слов пункта 3.6 "и внесение платы по договору".

В удовлетворении остальной части требований предпринимателю отказано.

В кассационной жалобе администрация г. Ставрополя просит отменить судебный акт и отказать предпринимателю в удовлетворении его требований в полном объеме. В обоснование жалобы администрация указывает, что глава администрации г. Ставрополя уполномочен утверждать положение о наружной рекламе на территории муниципального образования; оспариваемый нормативный акт не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель ссылается на законность и обоснованность решения суда от 05.12.05.

Отзывов на кассационную жалобу от других лиц не поступило.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебный акт подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Как установлено судом, постановление главы г. Ставрополя от 31.03.05 N 1099 "О внесении изменений в приложение к постановлению главы г. Ставрополя от 30.07.04 N 3556 "Об утверждении Положения о наружной рекламе в г. Ставрополь" приняты в отношении неопределенного круга лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность на рынке наружной рекламы г. Ставрополя, рассчитаны на неоднократное применение и официально опубликованы в газете "Вечерний Ставрополь". Суд обоснованно указал, что данные акты являются нормативными правовыми актами, порядок оспаривания которых регулируется нормами главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления" к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поэтому арбитражный суд обоснованно принял к рассмотрению заявление предпринимателя об оспаривании нормативных правовых актов главы местного самоуправления.

Оспариваемые акты направлены на упорядочение отношений в области распространения наружной рекламы в г. Ставрополе.

В силу статьи 3 Федерального закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из указанного Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с данным Федеральным законом. Согласно правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 04.03.97 N 4-П, указанная норма не исключает в силу положений статьи 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации прав органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Удовлетворяя заявление предпринимателя о незаконности понятия рекламного места, определенного как имущество (территория, здание, сооружение и иной объект), на котором устанавливается (размещается) рекламоноситель, суд сделал вывод, что оно не относится к объектам вещных прав, так как не соответствует статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации, следовательно, не может являться предметом гражданско-правовых отношений. Вместе с тем суд не исследовал статью 14 Федерального закона "О рекламе" и не выяснил, где (на каком месте) могут быть размещены плакаты, стенды, световые табло и иные технические средства стабильного размещения наружной рекламы.

Вывод суда о том, что администрация не является собственником рекламных мест и не вправе ими распоряжаться, является ошибочным. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения. К вопросам местного значения, в частности, отнесены владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, поэтому реклама может быть распространена на любом объекте муниципальной собственности с учетом требований статьи 14 Федерального закона "О рекламе". Кроме того, необходимость согласования размещения рекламы с лицом, обладающим вещными правами на имущество, соответствует указанной норме, поскольку отсутствие такого требования могло привести к нарушению прав этих лиц.

В пункте 2 статьи 14 Федерального закона "О рекламе" предусмотрено, что распространение наружной рекламы в городских, сельских поселениях и на других территориях допускается при наличии разрешения соответствующего органа местного самоуправления, согласованного с соответствующим органом управления автомобильных дорог, а также с органом милиции, уполномоченным осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, - в полосе отвода и придорожной зоне автомобильных дорог - за пределами территорий городских и сельских поселений; органом милиции, уполномоченным осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, - на территориях городских и сельских поселений; соответствующим органом управления железными дорогами - в полосе отвода железных дорог.

Из пункта 3 названной статьи Закона следует, что распространение наружной рекламы путем установки на территории (в том числе на территориях памятников культуры, ритуальных объектов, охраняемых природных комплексов), здании, сооружении и ином объекте, а также определение размера и порядка внесения платы за распространение указанной рекламы осуществляются на основании договора с собственником либо с лицом, обладающим вещными правами на имущество, если законом или договором не предусмотрено иное в отношении лица, обладающего вещными правами на имущество, и при наличии разрешения, предусмотренного пунктом 2 этой статьи. Таким образом, орган местного самоуправления правомочен определять и утверждать порядок размещения наружной рекламы на территории и объектах муниципального образования. Тот факт, что понятие "рекламное место" не определено в федеральном законодательстве, не является основанием для признания нормативного акта муниципального органа противоречащим нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, поскольку доказательства того, что определение данного понятия (как и других, определенных в оспариваемых нормативных актах) нарушает права и законные интересы заявителя, отсутствуют.

Пункт 1.4 положения не изменяет и не осуществляет расширительного толкования основных понятий, данных в статье 2 Федерального закона "О рекламе", а конкретизирует виды информации, не являющиеся рекламой. Суд не указал, какому закону противоречит оспариваемый пункт и почему он признан недействующим.

В разделе 2 оспариваемого положения определены основные требования к распространению наружной рекламы в г. Ставрополе. Так, обязательным условием распространения наружной рекламы в городе являются разрешение на распространение наружной рекламы на рекламном месте, а также соблюдение требований, предъявляемых действующим законодательством и положением, к распространению наружной рекламы, размещению и эксплуатации рекламоносителей (пункт 2.1). Размещение рекламоносителей на территории города осуществляется в соответствии с генеральной схемой мест стабильного территориального размещения технических средств наружной рекламы, утверждаемой главой города (пункт 2.2).

Предусмотренное в пункте 2.2 условие размещения рекламоносителей на территории города осуществляется в соответствии с генеральной схемой мест стабильного территориального размещения технических средств наружной рекламы, утверждаемой главой города. Составление генеральной схемы мест стабильного территориального размещения технических средств наружной рекламы направлено на эффективное, рациональное и безопасное использование территории муниципального образования, обеспечиваемое путем планирования мест размещения рекламоносителей. Признавая названные пункты положения недействующими, арбитражный суд не указал, чем они нарушают права и законные интересы заявителя. Тот факт, что составление таких схем не предусмотрено в Градостроительном кодексе Российской Федерации, не влечет незаконность оспариваемых актов по изложенному основанию.

Абзац 3 пункта 2.3 содержит требование об установке рекламоносителя в определенный срок. В оспариваемом положении отсутствуют последствия нарушения срока установки рекламоносителя, поэтому, признавая пункт положения недействующим, суд должен был установить, чему противоречил пункт и нарушает ли он права заявителя.

Абзацами 1 и 3 пункта 2.4 положения предусмотрено, что установка и эксплуатация рекламоносителей допускается при условии выполнения необходимых работ по благоустройству, ремонту и (или) озеленению рекламного места. В случае невозможности сохранения зеленых насаждений установка рекламоносителя допускается после возмещения в установленном порядке ущерба, нанесенного зеленым насаждениям в соответствии с разработанными правилами. В силу статьи 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Статьей 4 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" к объектам охраны отнесены земля, воздух, леса и иная растительность. Статьей 10 Закона установлена компетенция органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды. Статьей 11 Закона закреплено право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду. Статьей 84 Закона "Об охране окружающей природной среды" установлен перечень правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность. Разделом 14 Закона определен порядок возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями. Возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, может производиться нарушителем добровольно (статья 77) Признавая оспариваемый абзац недействующим, суд не проверил, нарушены ли требования Конституции Российской Федерации, Закона "Об охране окружающей природной среды" при издании положения и нарушают ли они права заявителя.

В абзаце 3 пункта 2.4 положения содержатся требования к рекламораспространителю о восстановлении благоустройства, ремонта рекламного места после установки или демонтажа рекламоносителя в течение 10 дней, обеспечение уборки прилегающей территории. Данные требования направлены на поддержание в надлежащем санитарном состоянии места расположения рекламоносителя, поэтому суду следовало выяснить, чему противоречат эти условия и чем нарушены права предпринимателя.

Абзац 2 пункта 2.6 положения содержит запрещение использования рекламоносителей без изображения, с испорченным изображением, а также с иным дефектом. Абзац 3 пункта 2.6 устанавливает сроки устранения дефектов в наружной рекламе. Органы местного самоуправления обязаны контролировать состояние наружной рекламы и технических средств ее стабильного территориального размещения (абзац 4 пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О рекламе"). Суд не установил, чему противоречат указанные абзацы и нарушают ли они права предпринимателя.

Пункты 3.1, 3.2, 3.3, 3.4 положения устанавливают порядок получения разрешения на распространение наружной рекламы на территории г. Ставрополя. По мнению суда, положения раздела 3 о порядке выдачи разрешений на распространение наружной рекламы на территории г. Ставрополя также незаконны, их следует признать недействующими. Однако из судебного акта не видно, каким нормативным актам большей юридической силы они противоречат, какие права и законные интересы заявителя они нарушают. Между тем, определяя обязательность получения разрешения органа местного самоуправления для распространения наружной рекламы в городских, сельских поселениях и на других территориях, федеральное законодательство о рекламе не предусматривает порядка выдачи разрешения. Следовательно, муниципальные органы самостоятельно определяют данный порядок.

В соответствии с пунктом 3 статьи 14 Федерального закона "О рекламе" распространение наружной рекламы путем установки, в том числе на территориях памятников культуры, ритуальных объектов, охраняемых природных комплексов, здании, сооружении и ином объекте, должно осуществляться на основании договора с собственником. Указание в положении на возможность расторжения договора само по себе не влечет правовых последствий, не может нарушать права и законные интересы субъекта предпринимательской деятельности.

Пунктами 4.1, 4.2, 4.3 раздела 4 положения орган местного самоуправления конкретизировал порядок уплаты государственной пошлины за выдачу разрешения и платы по договору на распространение наружной рекламы на рекламном месте, находящемся в муниципальной собственности или управлении и распоряжении органов местного самоуправления города, муниципальных организаций. Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Признавая недействующими пункты, арбитражный суд не указал нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, положениям которых противоречат названные пункты.

Пункт 4.4 раздела 4 положения суд изменил, исключил необходимость внесения платы по договору на распространение наружной рекламы на рекламном месте, находящемся в муниципальной собственности или организаций. Согласно статье 212 Гражданского кодекса Российской Федерации в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. На основании статьи 8 Конституции Российской Федерации права всех собственников защищаются равным образом. В силу статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Суду следовало выяснить, нарушаются ли права предпринимателя на размещение рекламы на рекламном месте, являющемся муниципальной собственностью, за плату и не нарушены ли признанием недействующим указанного пункта права собственника.

Разделом 5 положения предусмотрена ответственность за нарушение порядка распространения наружной рекламы на рекламном месте, находящемся в муниципальной собственности или управлении и распоряжении органов местного самоуправления г. Ставрополя, муниципальных организаций. К источникам, устанавливающим административную ответственность, относятся, наряду с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральными законами, также и законы субъектов Российской Федерации. Суду следовало выяснить, относится ли установленная разделом 5 положения ответственность к административной либо она направлена на изменение отношений, которые предусмотренны гражданским законодательством и определяют порядок изменения, расторжения договоров, а также противоречат ли пункты раздела законам или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают при этом права истца.

Распределение обязанностей между органами управления муниципального образования осуществляется в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом г. Ставрополя. Вывод суда о том, что пункты раздела 6 положения незаконны и нарушают права и интересы заявителя, сделан без учета данного обстоятельства. Из материалов дела не видно, что, оценивая законность этой части оспариваемого акта, арбитражный суд исследовал полномочия и компетенцию названного органа.

В своем решении суд признал недействующими название разделов 4, 5, 6, не указав, каким законам или иным нормативным правовым актам они не соответствуют.

Таким образом, при рассмотрении дела суд неполно исследовал обстоятельства и материалы дела. Из заявления предпринимателя видно, что предметом оспаривания являются постановление главы г. Ставрополя от 30.07.04 N 3556 "Об утверждении Положения о наружной рекламе в г. Ставрополе" (полностью), а также постановление главы г. Ставрополя от 31.03.05 N 1099 "О внесении изменений в приложение к постановлению главы г. Ставрополя от 30.07.04 N 3556 "Об утверждении Положения о наружной рекламе" в г. Ставрополь" (в указанной в заявлении части). Однако, из решения не видно, что при рассмотрении требований предпринимателя суд детально исследовал законность содержания всех оспариваемых положений нормативных актов. Содержание обжалованного судебного акта не позволяет определить основания, на основании которых суд пришел к выводу о незаконности нормативных актов в указанной им части.

При таких обстоятельствах судебное решение в части удовлетворенных требований подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение, при котором суду необходимо устранить допущенные нарушения, полно и всесторонне исследовать обстоятельства и материалы дела с учетом изложенных в настоящем постановлении кассационной инстанции обстоятельств.

Предприниматель Назарян А.С. просил отложить рассмотрение кассационной жалобы на более поздний срок в связи с его болезнью. Ходатайство следует отклонить, поскольку суд кассационной инстанции не устанавливает новых обстоятельств и не переоценивает доказательств, которым дана судом оценка, а проверяет правильность применения норм материального и процессуального права. Отзыв на кассационную жалобу судом получен и исследован. Предприниматель извещен о времени и месте судебного заседания в установленном порядке, поэтому основания для отложения рассмотрения кассационной жалобы отсутствуют.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

ходатайство предпринимателя Назаряна А.С. об отложении рассмотрения кассационной жалобы отклонить. Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 05.12.05 по делу N А63-7169/2004-С4 в части удовлетворенных требований отменить, передать дело в отмененной части на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда. В остальной части решение оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Судебные расходы распределить при новом рассмотрении дела.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.