Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31 января 2008 г. N Ф08-75/2008 "Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием" (извлечение)

Заместитель прокурора Республики Дагестан (далее - прокурор) в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан с иском к Правительству Республики Дагестан (далее - правительство) о признании недействительным распоряжения Правительства Республики Дагестан от 07.05.03 N 148-р о передаче в оперативное управление Министерства культуры и туризма Республики Дагестан (далее - министерство культуры) комплекса зданий "Дворец культуры", расположенного по адресу: г. Махачкала, ул. Пушкина, 27, и восстановлении положения, существовавшего до нарушения права.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Дагестанский республиканский комитет профсоюза работников рыбного хозяйства (далее - комитет профсоюзов), государственное предприятие "Дворец культуры" (далее - предприятие), министерство культуры, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Дагестан (далее - минимущество), государственное учреждение "Дагестанский государственный театр оперы и балета" (далее - театр), ОАО "РКК "Порт-Петровск"" (далее - общество).

Решением от 09.08.07, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 02.11.07, суд признал недействительным распоряжение Правительства Республики Дагестан от 07.05.03 N148-р и обязал правительство в месячный срок устранить нарушения, связанные с принятием указанного распоряжения. Судебные акты мотивированы тем, что изъятие имущества на основании указанного распоряжения правительства не соответствует статьям 236, 295, 296 и 299 Гражданского кодекса Российской Федерации и нарушает права предприятия, в хозяйственном ведении которого оно находится, а также права комитета профсоюзов и общества, являющихся собственниками части спорного имущества.

В кассационной жалобе министерство культуры просит решение от 09.08.07 и постановление апелляционной инстанции от 02.11.07 отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления прокурора. По мнению министерства культуры, заявление прокурора о признании недействительным ненормативного правового акта подано с нарушением статей 198 и 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку оформлено в виде искового заявления; в нарушение требований статьи 63 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в суде первой инстанции представитель прокуратуры не имел надлежаще оформленных полномочий на представление ее интересов; суд необоснованно восстановил пропущенный срок, предусмотренный статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как прокуратура в силу своих полномочий должна была узнать об оспариваемом распоряжении правительства после его принятия.

В отзывах на кассационную жалобу комитет профсоюзов и предприятие возражали против доводов министерства культуры, считая обжалованные судебные акты законными и обоснованными. Другие лица, участвующие в деле, отзывы на жалобу не представили.

В судебном заседании представители министерства культуры повторили доводы, изложенные в кассационной жалобе, и дополнительно указали на несоответствие материалам дела вывода судебных инстанций о том, что здание дворца культуры является не только республиканской собственностью, но и собственностью профсоюзов и общества. Представители правительства и минимущества поддержали кассационную жалобу. Представители комитета профсоюзов и предприятия повторили доводы, изложенные в отзыве на кассационную жалобу, и пояснили, что здание дворца культуры, построенное в тридцатых годах прошлого века, является собственностью профсоюзов работников рыбного хозяйства Республики Дагестан, а комитет профсоюзов является учредителем предприятия.

Изучив материалы дела и выслушав представителей участвующих в деле лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение от 09.08.07 и постановление апелляционной инстанции от 02.11.07 подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, предприятие в качестве юридического лица зарегистрировано 12 августа 1994 г. регистрационной палатой администрации г. Махачкалы (регистрационный номер 450-р).

Согласно пункту 1.1 устава предприятия от 12.08.94 его учредителями являются Госимущество Республики Дагестан и Реском профсоюза работников рыбного хозяйства Республики Дагестан. Имущество предприятия передано ему на праве хозяйственного ведения (пункт 3.2 устава). В соответствии с пунктом 2.1 устава основными целями деятельности предприятия являются: организация культурного отдыха трудящихся рыбной отрасти и жителей города, эстетическое воспитание подрастающего поколения и развитие художественной самодеятельности.

7 мая 2003 г. правительство приняло распоряжение N 148-р о передаче минимуществом в оперативное управление министерства культуры комплекса зданий "Дворец культуры", расположенного по адресу: г. Махачкала, ул. Пушкина, 27.

29 декабря 2006 г. прокурор обратился к правительство с протестом N 7/2-10-2006 на распоряжение от 07.05.03 N 148-р, в котором указал на его незаконность и необходимость его отмены.

В письме от 06.02.07 N 14-11 правительство, возражая против протеста прокурора, указало, что принятие решения об изъятии у республиканских унитарных предприятий республиканского имущества согласно Закону Республики Дагестан "Об управлении государственной собственностью Республики Дагестан" относится к компетенции правительства.

Считая распоряжение правительства от 07.05.03 N 148-р незаконным и нарушающим права предприятия и комитета профсоюзов, прокурор обратился в арбитражный суд.

Согласно части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают ли оспариваемый акт, решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; обязанность по доказыванию соответствия ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение (статья 200 Кодекса).

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 01.07.96 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

При рассмотрении дела суды первой и апелляционной инстанций правомерно сделали вывод о несоответствии оспариваемого распоряжения требованиям статей 236, 295, 296 и 299 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако вывод о том, что оспариваемым распоряжением нарушены права и законные интересы предприятия, в хозяйственном ведении которого находится изъятое имущество, а также комитета профсоюзов и общества как собственников части здания дворца культуры сделан по неполно выясненным обстоятельствам.

В материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, какие именно объекты входят в "комплекс зданий дворца культуры", указанные в оспариваемом распоряжении. Из технического паспорта усматривается, что по адресу: г. Махачкала, ул. Пушкина, 27, находятся объекты под литерами А, А1 - А5 (т. 1, л. д. 39), однако в деле отсутствуют документы, подтверждающие, что именно эти помещения находились в хозяйственном ведении предприятия на момент издания оспариваемого распоряжения.

В техническом паспорте, находящемся в томе 1 на л. д. 42, указаны два объекта под литерами Б и Б1, расположенные по ул. Пушкина, 27а, и названные судом залом психологической разгрузки. В материалах дела отсутствуют доказательства, суд их не исследовал и не выяснил, является ли этот объект отдельным строением (зданием) либо он является одним из помещений здания дворца культуры и входят ли объекты литеры Б и Б1 в "комплекс зданий дворца культуры", в отношении которых принято оспариваемое распоряжение. Кроме того, суд, сославшись на план приватизации общества, сделал вывод о том, что "зал психологической разгрузки" является собственностью общества. При этом суд не выяснил, является ли "зал психологической разгрузки" объектом социально-бытового (культурного) назначения и возможна ли его приватизации в соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Согласно части 1 статьи 295 Гражданского кодекса российской Федерации собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (часть 2 статьи 295 Кодекса).

В соответствии с частью 3 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации право хозяйственного ведения прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия по решению собственника.

Возражая против заявления прокурора, правительство указало на то, что в результате проверки использования предприятием находящегося у него в хозяйственном ведении имущества установлено его нецелевое использование, а именно: распоряжение частью помещений в здании дворца культуры без согласия собственника путем передачи их в пользование религиозной организации "Ассана" и использование под банкетный зал.

Суд этим доводам не дал оценки и не выяснил, какая часть спорного здания используется предприятием в соответствии с уставными целями и, соответственно, изъятие из хозяйственного ведения какой части спорного здания не позволяет предприятию осуществлять уставную деятельность.

Вывод судебных инстанций о том, что собственником здания дворца культуры является комитет профсоюзов сделан судом на основании пункта 1.1 устава предприятия, в котором комитет профсоюзов указан соучредителем предприятия, и постановления совместного заседания администрации управления "Дагрыбхолодфлот" и президиума Дагрескома профсоюзов работников рыбного хозяйства от 31.01.92 и акта от 05.02.92 о передаче дворца культуры рыбников со всеми основными средствами на баланс Дагрескома профсоюзов работников рыбного хозяйства.

Однако доказательства принадлежности комитету профсоюзов на праве собственности здания дворца культуры, в отношении которого принято распоряжение правительства от 07.05.03 N 148-р, в материалах дела отсутствуют. Передача спорного здания на баланс комитета профсоюзов не является достаточным доказательством возникновения у балансодержателя права собственности на это имущество.

При указанных обстоятельствах решение от 09.08.07 и постановление апелляционной инстанции от 02.11.07 как не соответствующие материалам дела подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду надлежит исследовать и оценить все имеющиеся в деле и дополнительно представленные доказательства, установить указанные в данном постановлении обстоятельства.

Довод министерства культуры о том, что прокурор обратился в арбитражный суд с требованиями в форме искового заявления, а не в форме заявления, предусмотренного главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и исковые требования прокурора приняты судом к рассмотрению, само по себе не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов. Содержание заявления прокурора соответствует нормам статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В качестве основания заявленных требований в заявлении указано на нормы статей 197 - 199 Кодекса.

Довод заявителя жалобы о пропуске заместителем прокурора Республики Дагестан срока на подачу заявления о признании недействительным ненормативного акта кассационная инстанция отклоняет. Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пропущенный по уважительной причине трехмесячный срок подачи заявления может быть восстановлен. Суд первой инстанции оценил причины пропуска срока и восстановил его на основании статьи 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Ссылка министерства культуры на то, что прокуратура в силу осуществления ею своих полномочий должна была знать о принятии оспариваемого распоряжения, являются необоснованными, так как в материалах дела отсутствуют доказательства того, что данное распоряжение передано правительством в прокуратуру или опубликовано в средствах массовой информации.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 09.08.07 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.07 по делу N А15-952/2007 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в первую инстанцию Арбитражного суда Республики Дагестан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.