Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 сентября 2008 г. N Ф08-4790/2008 "В силу пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле. При отмене решения по данному основанию арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным настоящим Кодексом для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции (часть 5 статьи 270 Кодекса)..." (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа
от 5 сентября 2008 г. N Ф08-4790/2008
"В силу пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ
основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является
принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию
в деле. При отмене решения по данному основанию арбитражный суд
апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным
настоящим Кодексом для рассмотрения дела в арбитражном суде первой
инстанции (часть 5 статьи 270 Кодекса). При таком положении суду апелляционной
инстанции следовало отменить решение суда первой инстанции в полном объеме
как принятое с нарушением норм процессуального права; привлечь к участию
в деле всех заинтересованных лиц и назначить рассмотрение дела по существу
по правилам первой инстанции"
(извлечение)

ГАРАНТ:

См. также постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 февраля 2009 г. N А53-22709/2007-С5-14

Предприниматель Дьяченко К.И. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением, в котором просил признать незаконными:

- действия мэра г. Волгодонска по рассмотрению и разрешению жалобы предпринимателя от 12.10.2007 на решения комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий г. Волгодонска от 28.08.2007 и от 25.09.2007;

- бездействие главы г. Волгодонска по обязанию администрации г. Волгодонска согласовать предпринимателю снос 13 деревьев, растущих в зоне строительства на земельном участке по адресу: г. Волгодонск, ул. Энтузиастов 10-г, без выплаты денежной компенсации;

- действия администрации г. Волгодонска по рассмотрению жалобы предпринимателя от 12.10.2007 N 2 на решения комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий г. Волгодонска от 28.08.2007 и от 25.09.2007;

- бездействие администрации г. Волгодонска по непринятию решения о вырубке 13 аварийно-опасных деревьев вяза в зоне строительства на земельном участке по адресу: г. Волгодонск, ул. Энтузиастов 10-г, без выплаты денежной компенсации в результате их уничтожения, как противоречащие областному закону "Об охране зеленых насаждений в населенных пунктах Ростовской области", СНиП 2.07.01-89, нарушающие права заявителя в сфере предпринимательской деятельности;

- решения комиссии от 25.09.2007 и от 28.08.2007, изложенные в протоколах заседания N 6 и N 8.

До принятия решения по делу предприниматель в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнил заявленные требования и просил прекратить производство по делу в части требований о признании незаконными решений комиссии от 25.09.2007 и от 28.08.2007 в связи с неподведомственностью спора в этой части арбитражному суду.

Определением от 31.01.2008 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ОАО "Волгодонскмежрайгаз" и МУП "Земля".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 22.04.2008 требование предпринимателя о признании недействительными решений комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий в г. Волгодонске (далее - комиссия) от 25.09.2007 и от 28.08.2007 удовлетворено со ссылкой на незаконность деятельности и состава комиссии, принявшей эти решения. Суд не принял отказ предпринимателя от этого требования, посчитав, что данный отказ затрагивает права и законные интересы населения муниципального образования. В оставшейся части в удовлетворении требований предпринимателю отказано. Суд указал, что порядок рассмотрения повторной жалобы предпринимателя от 12.10.2007 мэром города и администрацией не нарушен, согласование предпринимателю вырубки 13 вязов с компенсационными выплатами не противоречит закону и не препятствует осуществлению предпринимательской деятельности. Признание незаконным бездействия администрации по принятию решения о разрешении предпринимателю вырубки деревьев без компенсации в рамках настоящего дела невозможно, поскольку принятию данного решения должно предшествовать обследование деревьев и земельного участка, на котором они находятся, компетентной комиссией. На момент рассмотрения спора в суде такая комиссия не сформирована.

Определением от 21.05.2008 Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд принял к производству апелляционную жалобу не участвующего в рассмотрении спора лица - индивидуального предпринимателя Тарариной М.И. - на решение суда первой инстанции от 22.04.2008 (т. 4, л. д. 2).

Постановлением от 25.06.2008 апелляционный суд изменил решение от 22.04.2008, прекратил производство по делу по требованию о признании недействительными решений комиссии от 28.08.2007 и от 25.09.2007, в удовлетворении требований в оставшейся части отказал. Судебный акт мотивирован тем, что суду первой инстанции следовало на основании статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прекратить производство по делу в части оспаривания решений комиссии, поскольку они не являются ненормативными правовыми актами, вопрос об их действительности (или недействительности) не относится к компетенции арбитражного суда. Довод о том, что деятельность названной комиссии порождает права и обязанности для достаточно широкого круга жителей г. Волгодонска, не является основанием для вывода о правомерности рассмотрения арбитражным судом по существу неподведомственного ему требования. В оставшейся части апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

В кассационной жалобе предприниматели Дьяченко К.И. и Тарарина М.И. просят отменить постановление апелляционного суда от 25.06.2008 и направить дело на новое рассмотрение. По мнению заявителей, судебный акт принят о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, что в соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены постановления. У апелляционного суда отсутствовали законные основания для изменения решения от 22.04.2008, поскольку указанное решение подлежало отмене по безусловному основанию. Выводы суда, изложенные в постановлении, не основаны на доказательствах по делу.

В судебном заседании представитель предпринимателей повторил доводы жалобы. Представитель администрации и мэра г. Волгодонска высказался против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав представителей участвующих в заседании лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационную жалобу следует удовлетворить по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании постановления главы г. Волгодонска от 30.06.2005 N 1457 предпринимателю Дьяченко К.И. предоставлен в аренду земельный участок под строительство магазина промышленных товаров по адресу: г. Волгодонск, ул. Энтузиастов, 10-г.

25 августа 2007 года предприниматель обратился к председателю комиссии Милосердову A.M. с заявлением о согласовании вырубки 13 деревьев. В заявлении предприниматель указал, что деревья выросли путем самозасева, не являются зелеными насаждениями и произрастают в нарушение СНиП 2.07.01-89, создавая тем самым ему препятствия в пользовании земельным участком.

28 августа 2007 года состоялось заседание комиссии, на котором принято решение согласовать вырубку 10 деревьев при условии оплаты на счет администрации города компенсационных выплат. Решение оформлено протоколом N 6. Ввиду несогласия предпринимателя с оплатой возмещения вреда за вырубку деревьев, 11.09.2007 и 25.09.2007 состоялись очередные заседания комиссии под председательством Жидковой М.Н., где повторно обсуждалось заявление предпринимателя. В результате решение комиссии от 28.08.2007 оставлено без изменения.

Не согласившись с решением комиссии от 11.09.2007, предприниматели Дьяченко К.И. и Тарарина М.И. подали жалобу от 12.09.2007 на имя главы г. Волгодонска, в которой просили устранить Жидкову М.Н. от участия в рассмотрении заявлений и принять меры по согласованию вырубки деревьев без выплаты денежной компенсации. Согласно резолюции главы г. Волгодонска жалоба отписана для рассмотрения Милосердову А.М.

Не получив ответа на жалобу, предприниматели Дьяченко К.И. и Тарарина М.И. направили на имя главы г. Волгодонска повторную жалобу от 12.10.2007 (т. 1, л. д. 14 - 16), в которой просили:

- рассмотреть ранее направленные жалобы;

- отменить решения комиссии от 28.08.2007 и от 25.09.2007;

- обязать комиссию принять решение о согласовании предпринимателю сноса 13 вязов без выплаты денежной компенсации;

- привлечь Жидкову М.Н. и Милосердова A.M. к дисциплинарной ответственности за допущенные в их работе нарушения;

- рассмотреть действия Жидковой М.Н. и Милосердова A.M. на предмет наличия в них составов преступлений и в случае их обнаружения сообщить об этом в правоохранительные органы.

Согласно резолюции главы г. Волгодонска жалоба предпринимателя отписана для рассмотрения Глушенко В.В.

8 ноября 2007 года от администрации г. Волгодонска (за подписью Глушенко В.В.) в адрес предпринимателей поступил отказ в удовлетворении повторной жалобы от 12.09.2007 (т. 1, л. д. 17 - 18).

Не согласившись с данным ответом, предприниматель Дьяченко К.И. обратился в суд за защитой нарушенных прав.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу требований частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Решением от 22.04.2008 суд первой инстанции признал недействительными решения комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий в г. Волгодонске, изложенных в протоколах заседаний комиссии от 25.09.2007 N 8 и от 28.08.2007 N 6. Мэру г. Волгодонска предложено в месячный срок после вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя Дьяченко К.И. В удовлетворении остальной части требований отказано (т. 3, л. д. 80 - 96).

Решение от 22.04.2008 обжаловано в апелляционном порядке предпринимателем Дьяченко К.И. (т. 3, л. д. 100 - 118), а также предпринимателем Тарариной М.И., не участвовавшей в рассмотрении дела в суде первой инстанции (т. 4, л. д. 2 - 9).

По результатам рассмотрения апелляционных жалоб апелляционный суд вынес постановление от 25.06.2008, которым изменил решение суда первой инстанции от 22.04.2008, изложив его резолютивную часть в новой редакции.

Прекращая производство по делу в части оспаривания решений комиссии от 25.09.2007 и от 28.08.2007 в связи с неподведомственностью спора в этой части арбитражному суду, апелляционный суд указал, что обжалуемые решения приняты в отношении не только предпринимателя, но и других лиц, которые к участию в деле привлечены не были. Однако суд указал о том, что поскольку в этой части производство по делу подлежит прекращению, необходимости привлечения к участию в деле всех заинтересованных лиц не имеется.

Между тем прекращение производства по делу арбитражным судом является одним из способов разрешения спора. В силу пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.

При отмене решения по данному основанию арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным настоящим Кодексом для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции (часть 5 статьи 270 Кодекса). При таких обстоятельствах суду апелляционной инстанции следовало отменить решение суда первой инстанции в полном объеме как принятое с нарушением норм процессуального права; привлечь к участию в деле всех заинтересованных лиц и назначить рассмотрение дела по существу по правилам первой инстанции.

С учетом изложенного, апелляционное постановление от 25.06.2008 следует отменить, дело передать на новое рассмотрение. При новом рассмотрении дела апелляционному суду необходимо устранить допущенные нарушения норм процессуального права и с учетом установленных обстоятельств разрешить спор по существу, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2008 по делу N А53-22709/2007-С5-14 отменить, дело передать на новое рассмотрение в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.