Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 марта 2011 г. по делу N А53-9083/2010 (извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 17 марта 2011 г.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) обратилось в арбитражный суд к администрации города Таганрога (далее - администрация), комитету по управлению имуществом города Таганрога (далее - комитет) и Борисову Ю.В. со следующими требованиями:

- признать недействительным постановление администрации от 30.06.2009 N 3049 (в редакции постановления администрации от 29.07.2009 N 3394);

- признать недействительным постановление администрации от 02.11.2009 N 5273;

- признать недействительным договор аренды от 13.11.2009 N 09-641.

В обоснование заявленных требований управление сослалось на то, что оспариваемые постановления вынесены органом местного самоуправления с нарушением требований статей 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В связи с незаконностью указанных муниципальных актов недействителен (ничтожен) и заключенный на их основе договор аренды земельного участка площадью 2231 кв. м с кадастровым номером 61:58:0003499:1 (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации). Право управления на обращение в суд с исками об устранении нарушения антимонопольного законодательства предусмотрено пунктом 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Определением от 02.06.2010 (л. д. 38) к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен индивидуальный предприниматель Кириченко О.А. (далее - предприниматель).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 04.08.2010 заявленные требования удовлетворены.

Суд исходил из того, что спор о нарушении антимонопольного законодательства относится к подведомственности арбитражного суда (статья 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Право управления на обращение в суд с иском о нарушении антимонопольного законодательства (после принятия в отношении администрации решения от 28.04.2010 N 4011/04) предусмотрено пунктом 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции. Суд установил, что на спорный земельный участок (г. Таганрог, пер. Южный, 29) претендовали Борисов Ю.В. (заявление от 19.11.2008) и предприниматель Кириченко О.А. (заявления от 17.12.2008 и 09.02.2009). Однако постановлением администрации от 30.06.2009 N 3049 (в редакции постановления от 29.07.2009 N 3394) утвержден акт выбора земельного участка Борисову Ю.В., которому предварительно согласовано место размещения офисных помещений. На основании постановления от 02.11.2009 N 5273 и договора аренды от 13.11.2009 N 09-641 земельный участок предоставлен Борисову Ю.В. в аренду (для строительства (размещения) офисных помещений). Оценивая законность постановлений администрации, суд исходил из того, что при наличии до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта нескольких заявок предоставление земельного участка должно производиться на торгах (статьи 30 и 31 Кодекса). Поэтому постановления от 30.06.2009 (в редакции постановления от 29.07.2009 N 3394) и от 02.11.2009 N 5273 признаны судом первой инстанции противоречащими земельному законодательству и нарушающими права предпринимателя (статьи 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Рассматривая требование о признании недействительным договора аренды земельного участка от 13.11.2009 N 09-641, суд пришел к выводу о том, что такой договор (заключенный на основании постановлений, противоречащих нормам земельного законодательства) является недействительной (ничтожной) сделкой (л. д. 98).

Определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2010 администрации возвращена апелляционная жалоба на решение от 04.08.2010 в связи с отказом в восстановлении пропущенного срока подачи жалобы и отсутствием уважительных причин для его восстановления (л. д. 109).

Борисов Ю.В. обжаловал решение от 04.08.2010 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанный акт отменить и в удовлетворении требований управлению отказать, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также несоответствие сделанных им выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Выбор земельного участка для строительства на основании заявлений от 19.11.2008 и 12.12.2008 осуществлен органом местного самоуправления в соответствии со статьей 31 Кодекса. Участники отношений по предоставлению спорного участка (Борисов Ю.В. и администрация) обеспечили соблюдение порядка предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, в том числе и о порядке информирования населения о предоставлении участка путем публикации в газете "Таганрогская правда" (пункт 3 статьи 31 Кодекса). Суд неверно истолковал нормы статей 30 и 31 Кодекса, которыми установлены две самостоятельные процедуры предоставления участков для строительства (с предварительным согласованием места размещения объекта и без такового), смешение которых недопустимо. Статья 31 Кодекса устанавливает заявительный порядок предоставления земельных участков и не предусматривает проведение торгов. При наличии двух и более заявок участок предоставляется лицу, подавшему соответствующее заявление ранее других заинтересованных лиц. Только у заявителя (физического лица, в отношении которого принято решение о согласовании места размещения объекта) имеется исключительное право требовать предоставления участка. Предприниматель Кириченко О.А. с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта не обращался (просил предоставить участок в аренду). Однако указанные обстоятельства суд не оценил. Вывод о противоречии постановлений органа местного самоуправления нормам земельного законодательства ошибочен; а вывод о нарушении прав предпринимателя - документально не подтвержден (суд не конкретизировал, какие права предпринимателя нарушены и чем именно). Администрация не препятствует предпринимателю, осуществляющему торговую деятельность, обратиться с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Кроме того, на протяжении двух лет заявитель добросовестно совершал действия (нес расходы) по формированию участка площадью 2231 кв. м с кадастровым номером 61:58:0003499:1. Им заключен договор на проектно-изыскательские работы, заказана исполнительная смета на выполнение кадастровых работ, получено эпидемиологическое заключение, разрешен вопрос о сносе зеленых насаждений. За указанные услуги заявитель уплатил соответствующим организациям 104 881 рублей, его расходы по ограждению участка (установлению забора) составили 250 тыс. рублей.

Управление в отзыве сослалось на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятого по делу решения. Указало на правомерность вывода о несоответствии земельному законодательству действий администрации по предоставлению земельного участка (без проведения торгов) одному из претендентов (Борисову Ю.В.). Принятие органом местного самоуправления оспариваемых постановлений и заключение договора аренды в такой ситуации ограничивает конкуренцию и создает дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов, в том числе предпринимателя. По мнению управления, решение от 04.08.2010 является правильным, оно соответствует сложившейся судебной практике.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

От Борисова Ю.В. поступило заявление о рассмотрении кассационной жалобы в его отсутствие.

Управление, администрация, комитет и предприниматель, извещенные о времени и месте судебного заседания по правилам статей 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации явку представителей в суд кассационной инстанции не обеспечили.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и возражения на нее, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.

Как видно из материалов дела и установлено судом, 19 ноября 2008 года Борисов Ю.В. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении в пользование земельного участка площадью 10 соток по ул. 2-ая Песочная для строительства по предварительному согласованию здания офиса. В поданном в декабре 2008 года заявлении (датировано 19.11.2008) Борисов Ю.В. просил предоставить в пользование земельный участок площадью 24 сотки по ул. 1-ая Песочная (л. д. 55, 56).

6 декабря 2008 года в газете "Таганрогская правда" N 346 администрацией опубликована информация о предполагаемом использовании земельного участка площадью 1 тыс. кв. м по адресу: пер. Южный, 29 для размещения офисных помещений (л. д. 24, 58). В газете "Таганрогская правда" от 23-29 января 2009 года администрация информировала об уточнении редакции объявления от 06.12.2008, указав площадь земельного участка 2230 кв. м; в газете от 30 января - 5 февраля 2009 года опубликована окончательная редакция объявления, в которой площадь земельного участка составила 2231 кв. м (л. д. 23, 57).

После публикации от 06.12.2008 предприниматель обратился в администрацию с заявкой на предоставление в аренду земельного участка по пер. Южному, 29. После опубликования уточненного объявления предприниматель 09.02.2009 уточнил заявку, просил предоставить земельный участок площадью 2230 кв. м в аренду для размещения офисных помещений (л. д. 25).

Письмом от 25.05.2009 N 929 комитет по архитектуре и градостроительству администрации сообщил предпринимателю, что земельный участок будет предоставлен посредством предварительного согласования места размещения тому лицу, которое выступило с инициативой по его формированию, провело землеустроительные работы и будет использовать в дальнейшем для строительства и эксплуатации соответствующего объекта в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 30, статьей 31 Кодекса (л. д. 26).

Постановлением администрации от 30.06.2009 N 3049 (в редакции постановления от 29.07.2009 N 3394) утверждены акт выбора и схема расположения земельного участка по пер. Южному, 29 площадью 2231 кв. м для размещения офисных помещений и предварительно согласовано место размещения объекта Борисову Ю.В. на период проведения проектно-изыскательских работ (л. д. 8 - 12). Борисову Ю.В. предписано: обратиться в территориальный отдел N 20 Управления Роснедвижимости по Ростовской области для постановки на кадастровый учет земельного участка; разработать проектно-сметную документацию на строительство офисных помещений в организации, имеющей лицензию на данный вид работ; предоставить в комитет по архитектуре и градостроительству полный пакет документов, необходимых для получения разрешения на строительство.

Постановлением администрации от 02.11.2009 N 5273 Борисову Ю.В. для размещения офисных помещений на срок 5 лет предоставлен в аренду земельный участок, по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, пер. Южный, 29 (л. д. 13).

13 ноября 2009 года на основании постановлений администрации от 30.06.2009 N 3049 и от 02.11.2009 N 5273 комитет (арендодатель) и Борисов Ю.В. (арендатор) заключили договор аренды N 09-641 земельного участка из земель населенных пунктом общей площадью 2231 кв. м с кадастровым номером 61:58:0003499:1 для размещения офисных помещений (л. д. 14 - 16, 82, 83). Участок передан Борисову Ю.В. по акту приема-передачи от 13.11.2009 (л. д. 20).

В связи с обращением предпринимателя управлением рассмотрено дело N 180 по признакам нарушения администрацией антимонопольного законодательства. Решением управления от 27.04.2010 орган местного самоуправления признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (л. д. 21, 22).

На основании указанного решения и руководствуясь частью 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции, управление обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании недействительными постановлений от 30.06.2009 N 3049 (в редакции постановления от 29.07.2009 N 3394) и от 02.11.2009 N 5273, а также договора аренды от 13.11.2009 N 09-641.

При разрешении спора суд обоснованно исходил из того, что управлению предоставлены полномочия по оспариванию как ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, так и заключенной ответчиками гражданско-правовой сделки.

В пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" в редакции постановления от 14.10.2010 N 52 (далее - постановление от 30.06.2008 N 30) разъяснено следующее. Закон о защите конкуренции формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота. Поэтому требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям.

В силу подпунктов а, б пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, ненормативных актов органов местного самоуправления, а также и исками о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, необходимо арбитражные суды должны учитывать следующее. Если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (пункт 8 постановления от 30.06.2008 N 30).

Решения (действия) органов местного самоуправления могут быть признаны судом незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими гражданских прав и охраняемых законом интересов заявителя (статьи 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Удовлетворяя требования управления по существу, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу пункта 5 статьи 30 Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется следующим образом: 1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; 2) проведение работ по формированию земельного участка; 3) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 Кодекса; 4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Кодекса.

Согласно статьей 31 Кодекса заинтересованное лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением, в котором указывается назначение объекта, предполагаемое место размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нежилого назначения начинается с выбора земельного участка, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Кодекса. После определения участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 статьи 31 Кодекса обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в размещении объекта.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу. Изложенный правовой подход содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 по делу N А76-4758/2009.

Материалы дела подтверждают, что на спорный земельный участок претендовал не только Борисов Ю.В., но и предприниматель. Поскольку указанные лица обратились с заявлениями о предоставлении земельного участка до принятия администрацией решения о предварительном согласовании места размещения объекта, суд пришел к правомерному выводу о том, что предоставление спорного участка должно производиться на торгах.

Однако в нарушение статей 1, 30 и 31 Кодекса органом местного самоуправления приняты постановления от 30.06.2009 N 3049 (об утверждении акта выбора и предварительном согласовании Борисову Ю.Б. места размещения объекта) и от 02.11.2009 N 5273 (о предоставлении земельного участка в аренду Борисову Ю.Б.). Указанные постановления не только противоречат нормам земельного законодательства, но и нарушают имущественные права предпринимателя, поэтому обоснованно признаны судом недействительными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

По правилам статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

Договор аренды от 13.11.2009 N 09-641 земельного участка площадью 2231 кв. м с кадастровым номером 61:58:0003499:1, заключенный администрацией и Борисовым Ю.Б. с нарушением норм земельного законодательства (на основании незаконных постановлений), признан судом недействительной (ничтожной) сделкой.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе (о неверном толковании судом статей 30 и 31 Кодекса; о заявительном порядке предоставления земельных участков, не предусматривающем проведение торгов; о наличии только у заявителя (лица, в отношении которого принято решение о согласовании места размещения объекта) исключительного права требовать предоставления участка) подлежат отклонению. Эти доводы не основаны на нормах земельного законодательства (статьи 1, 30, 31 Кодекса) и противоречат правовой позиции, изложенной Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 14.09.2010 по делу N А76-4758/2009.

В кассационной жалобе Борисов Ю.Б. указывает также на то, что в связи с совершением действий по формированию земельного участка он понес значительные финансовые затраты. Данный довод кассационным судом во внимание не принимается как не относящийся к существу рассматриваемого спора. Вместе с тем, при наличии правовых и фактических оснований заявитель не лишен возможности обратиться с иском о взыскании понесенных расходов по правилам о возмещении убытков (статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения от 04.08.2010 по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (инвалид второй группы) освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 04.08.2010 по делу N А53-9083/2010 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.