Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам суда Еврейской автономной области от 7 декабря 2012 г. N 33-560/2012 О признании решения городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО от 28 октября 2004 г. N 89 (в ред. решения городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 31 мая 2012 г. N 770) "Об утверждении положения о грантах муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления определения суда в законную силу

Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам суда Еврейской автономной области
от 7 декабря 2012 г. N 33-560/2012

Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области в составе:

председательствующего Поповой М.Н.,

судей Папуловой С.А., Кукшиновой О.М.,

при секретаре Пчелинцевой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению помощника прокурора г. Биробиджана ЕАО на решение Биробиджанского районного суда ЕАО от 01.10.2012, которым постановлено:

В удовлетворении заявления прокурора города Биробиджана ЕАО о признании недействующим решения городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО отказать.

Заслушав доклад судьи Поповой М.Н., пояснения прокурора Витютнева К.В., представителя заинтересованного лица городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО Федосеева А.В., судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Биробиджана ЕАО обратился в суд в интересах неопределённого круга лиц с заявлением о признании недействующим решения городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО (далее городская Дума), указывая, что 28.10.2004 городская Дума приняла решение N 89 "Об утверждении положения о грантах муниципального образования "Город Биробиджан". Данным решением утверждено Положение о грантах МО "Город Биробиджан" (далее Положение). В соответствии с п. 4 указанного решения оно вступает в силу со дня его опубликования в муниципальной информационной газете. Решение городской Думы от 28.10.2004 N 89 опубликовано 11.11.2004 в газете "МИГ" (номер 45).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "В соответствии с п. 4" имеется в виду "В соответствии с п. 3"

Статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены вопросы местного значения городского округа, к которым не отнесено полномочие по утверждению органами местного самоуправления городского округа положения о грантах муниципального образования городского округа.

Статьей 78 Бюджетного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ) было предусмотрено, что предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускалось из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" ст. 78 была изложена в новой редакции, в которой исключено предоставление субсидий на выделение грантов. Кроме того, в действующей редакции Бюджетный кодекс РФ не содержит такого понятия как грант.

Статьей 17 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" предусмотрено, что государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты). Однако согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Кроме того, ч. 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что в решении представительного органа МО о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из местного бюджета устанавливается местной администрацией. Таким образом, органы местного самоуправления уполномочены определять порядок определения объёма и предоставления субсидий иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

Частью 4 ст. 7 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также уставам, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Статьей 78 указанного Федерального закона установлено, что решения, принятые путём прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Положение о грантах МО "Город Биробиджан" ЕАО не соответствует федеральному законодательству.

Просил признать решение Биробиджанской городской Думы от 28.10.2004 N 89 (в ред. от 31.05.2012) "Об утверждении положения о грантах муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО противоречащим закону и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании помощник прокурора г. Биробиджана Карасенко А.С. требования и доводы, изложенные в заявлении, поддержал. Пояснил, что прокурор не возражает против финансирования некоммерческих организаций, но данное финансирование из местного бюджета должно осуществляться путём предоставления субсидий, а не грантов. У органов местного самоуправления отсутствуют полномочия по предоставлению грантов.

Представитель заинтересованного лица городской Думы Федосеев А.В. заявленные требования не признал. Пояснил, что ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления городского округа вправе решать вопросы, указанные в ч. 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 настоящего федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесённые к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключённые из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, за счёт доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, представленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущены опечатки. Вместо "указанные в ч. 1 настоящей статьи" имеется в виду "указанные в ч. 1 статьи". Вместо "со ст. 19 настоящего федерального закона" имеется в виду "со ст. 19 федерального закона"

В ст. 69 Бюджетного кодекса РФ указано, куда выделяются бюджетные ассигнования. Одно из направлений - предоставление субсидий юридическим лицам, за исключением субсидий государственным и муниципальным учреждениям, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг. Порядок определения объёма и условий предоставления данной субсидии определяется местной администрацией.

Статьей 78 Бюджетного кодекса РФ определено, что органы местного самоуправления предоставляют субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг.

Согласно п. 6 Положения соискателями на получение грантов могут выступать юридические лица, общественные организации и граждане РФ, ведущие активную творческую деятельность, организационную или научную работу в сфере социально-экономического развития МО "Город Биробиджан" ЕАО.

Таким образом, субъектный состав соискателей грантов отличается от субъекта получателя государственной поддержки по Федеральному закону от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Финансовая поддержка городской Думой проектов по вопросам социально-экономического развития МО "Город Биробиджан" ЕАО государственной поддержкой не является. Из местного бюджета эти субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа МО о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами. То есть формой выплаты является субсидия, о чём говорится в решении городской Думы.

Пункт 2 Положения гласит, что гранты предоставляются из бюджета в виде целевых безвозмездных субсидий. То есть грант - это основание для получения субсидии. Порядок предоставления бюджетной субсидии определён в соответствии с грантом. Грант - это не вид расходования средств, а способ выделения этих средств, привлечение на конкурсной основе получателей субсидий.

Суд постановил вышеуказанное решение.

В апелляционном представлении помощник прокурора г. Биробиджана ЕАО Карасенко А.С. просил решение Биробиджанского районного суда ЕАО от 01.10.2012 отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Указал, что в соответствии с п. 6 оспариваемого Положения соискателями на получение грантов могут выступать юридические лица, общественные организации и граждане РФ, то есть любые организации, в том числе, государственные и муниципальные учреждения, а также юридические лица и индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг. Однако вышеуказанным категориям лиц должны предоставляться субсидии в соответствии с нормами, предусмотренными статьями 78 и 78.1 Бюджетного кодекса РФ. Суд не принял во внимание вышеуказанные нормы федерального законодательства.

Кроме того, при рассмотрении дела суд не дал оценку правовых норм оспариваемого решения на соответствие требованиям определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Так, например, п. 2 Положения предусмотрено, что при принятии бюджета МО "Город Биробиджан" ЕАО на очередной финансовый год городской Думой определяются конкретные перечни областей присуждения грантов и сумма средств, предусматриваемых на эти цели. Таким образом, нет однозначного толкования того, каким актом должны определяться перечни областей присуждения грантов и сумма средств.

В апелляционной инстанции прокурор Витютнев К.В. доводы апелляционного представления поддержал.

Представитель городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО Федосеев А.В. с доводами апелляционного представления не согласился, просил решение суда оставить в силе.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционного представления, выслушав пояснения лиц, участвующих в апелляционной инстанции, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с п. 2, п. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "настоящему Федеральному закону" имеется в виду " Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ"

Решением Биробиджанской городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 28.10.2004 N 89 (в ред. от 31.05.2012) утверждено Положение о грантах МО "Город Биробиджан".

В соответствии с п. 1 настоящее Положение определяет порядок присуждения грантов МО "Город Биробиджан" для поддержки проектов развития социально-экономического развития МО "Город Биробиджан" ЕАО в следующих областях:

- развитие образования, здравоохранения, культуры, науки, искусства, массовой физической культуры;

- защита материнства и детства;

- разработка экологических программ, программ охраны окружающей среды;

- развитие молодежной политики, детского и молодежного творчества, спорта и досуга, военно-патриотического воспитания, оборонно-массовой работы, подготовки молодежи к службе в армии, профилактики детской преступности, наркомании и беспризорности;

- работа с участниками и ветеранами боевых действий и членами их семей;

- сохранение духовного потенциала общества, его культуры, национальных традиций, изучения истории области;

- организация деятельности жителей по поддержке и сохранности жилищного фонда и прилегающих к нему территорий, благоустройства и чистоты территории муниципального образования;

- содействие охране общественного порядка;

- развитие территориального общественного самоуправления;

- формирования правовой культуры, защиты прав человека.

Гранты предоставляются из бюджета муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО в виде целевых безвозмездных субсидий. (п. 4).

Соискателями на получение грантов могут выступать юридические лица, общественные организации и граждане Российской Федерации, ведущие активную творческую деятельность, организационную или научную работу в сфере социально-экономического развития МО "Город Биробиджан" ЕАО (п. 6).

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что данный нормативный акт не противоречит нормам федерального законодательства по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 2 ст. 3.1 Устава МО "Город Биробиджан" ЕАО органы местного самоуправления городского округа вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других МО, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, за счёт доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Статьей ст. 69 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен перечень бюджетных ассигнований. К ним относятся ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

В статье 78 Бюджетного кодекса РФ указано, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг из местного бюджета предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Из текста оспариваемого Положения следует, что денежные средства в виде грантов выделяются муниципальным образованием не в порядке ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, поскольку в нем определен иной круг лиц, и не говорится о производителях товаров, работ и услуг.

Судебная коллегия считает существенным то обстоятельство, что в редакции ст. 78 Бюджетного кодекса РФ от 05.08.2000 отдельно оговаривалась возможность предоставления из местного бюджета субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, а в редакции той же статьи от 26.04.2007, действующей в настоящее время, речь идет только о выделении субсидий.

Порядок предоставления из местного бюджета субсидий иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, предусмотрен ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ. В данной статье закона возможность выделения грантов также не указана.

Судебная коллегия считает, что при решении вопроса о бюджетных ассигнованиях представительный орган должен руководствоваться в первую очередь федеральным законодательством - Бюджетным кодексом РФ. В силу положений ст.ст. 2, 3 Бюджетного кодекса РФ муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут ему противоречить.

Понятие "грант" содержится в ст. 15 Федерального закона от 23.08.1996 N 127-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) "О науке и государственной научно-технической политике". Финансовое обеспечение научной, научно-технической, инновационной деятельности, которое осуществляется государственными и (или) негосударственными фондами, может осуществляться за счет грантов, передаваемых научным и научно-педагогическим работникам, другим физическим лицам, а также научным организациям, образовательным учреждениям высшего профессионального образования, другим юридическим лицам.

Получатели грантов распоряжаются ими в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (п.п. 8, 9).

Вышеуказанное Положение данной норме закона также не соответствует как по целям выделения грантов, так и по субъектам правоотношений.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты).

Однако в оспариваемом прокурором Положении в качестве соискателей грантов указаны граждане Российской Федерации, а не общественные объединения.

Учитывая изложенное, судебная коллегия считает, что решение Биробиджанской городской Думы от 28.10.2004 N 89 (в ред. от 31.05.2012) "Об утверждении Положения о грантах муниципального образования "Город Биробиджан" противоречит действующему федеральному законодательству, подлежит признанию недействующим с момента вступления определения суда в законную силу, поскольку оно применялось в течение нескольких лет, на основании данного акта были реализованы права неопределенного круга лиц.

В соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного акта или его части, а также других нормативных актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящем его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "ст. 209 настоящего Кодекса" имеется в виду "ст. 209 указанного Кодекса"

В связи с чем, сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в муниципальном печатном издании "МИГ".

Руководствуясь ст.ст. 328 - 330 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Биробиджанского районного суда ЕАО от 01.10.2012 отменить.

Принять новое решение, которым заявление прокурора города Биробиджана ЕАО о признании противоречащим закону и недействующим решения городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО от 28.10.2004 N 89 (в ред. решения городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 31.05.2012 N 770) "Об утверждении положения о грантах муниципального образования "Город Биробиджан ЕАО" удовлетворить.

Признать решение городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО от 28.10.2004 N 89 (в ред. решения городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 31.05.2012 N 770) "Об утверждении положения о грантах муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления определения суда в законную силу.

Опубликовать в муниципальном печатном издании "МИГ" сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу.

Апелляционное представление помощника прокурора г. Биробиджана ЕАО считать удовлетворённым.

Председательствующий
Судьи