Постановление Конституционного суда РТ от 17 мая 2013 г. N 53-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 2 Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в связи с жалобой закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс"

Постановление Конституционного суда Республики Татарстан
от 17 мая 2013 г. N 53-П
"По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 2 Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в связи с жалобой закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс"

Именем Республики Татарстан

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н. Демидова, судей Ф.Н. Багаутдинова, Л.B. Кузьминой, Р.А. Сахиевой, А.А. Хамматовой, А.Р. Шакараева,

с участием представителя заявителя - закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс" - И.И. Гарина, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан - заведующего отделом конституционного законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан М.Б. Сунгатуллина, представителя Президента Республики Татарстан - главного советника по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Е.Е. Шехматовой, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А. Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - Правительства Республики Татарстан - заведующего сектором административного права и систематизации законодательства Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Д.Н. Латыповой, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - заместителя начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан P.P. Шкаликова, представителя Прокурора Республики Татарстан - старшего помощника Прокурора Республики Татарстан по взаимодействию с законодательными (представительными), исполнительными органами государственной власти Республики Татарстан, органами местного самоуправления Г.Ю. Синяковой, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - заместителя начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - Р.И. Сайфутдиновой,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статьи 2 Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законодательные положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Р.А. Сахиевой, объяснения представителя заявителя - И.И. Гарина, представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - М.Б. Сунгатуллина, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан - Е.Е. Шехматовой, от Государственного Совета Республики Татарстан - А.А. Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан - Д.Н. Латыповой, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - P.P. Шкаликова, от Прокурора Республики Татарстан - Г.Ю. Синяковой, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - Р.И. Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан поступила жалоба закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс" (далее - ЗАО "Казанский экологический комплекс") с просьбой рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Республики Татарстан статьи 2 Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в части, предусматривающей изменение границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан.

Как следует из жалобы и приложенных к ней документов, ЗАО "Казанский экологический комплекс" на праве собственности принадлежат Самосыровский полигон твердых бытовых отходов, расположенный на земельном участке, ранее относившемся к Высокогорскому муниципальному району Республики Татарстан, и мусоросортировочная станция, расположенная на земельном участке, ранее относившемся к Пестречинскому муниципальному району Республики Татарстан. В жалобе отмечается, что эти земельные участки были переданы заявителю в аренду и эксплуатация Самосыровского полигона твердых бытовых отходов началась в 2003 году. В связи с принятием в 2007 году оспариваемого Закона Республики Татарстан земельные участки, на которых расположен комплекс захоронения отходов (полигон твердых бытовых отходов и мусоросортировочная станция), были включены в границы города Казани, с последующим внесением изменений в государственный кадастр недвижимости с отнесением указанных участков к категории земель населенных пунктов.

По мнению заявителя, включение земельных участков, на территориях которых расположены Самосыровский полигон твердых бытовых отходов и мусоросортировочная станция, в состав территории населенного пункта города Казани может привести к запрету на осуществление им предпринимательской деятельности, так как согласно пункту 5 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Тем самым заявитель считает, что положения оспариваемого Закона Республики Татарстан, явившиеся основанием присоединения земельных участков, на которых расположены объекты, принадлежащие ЗАО "Казанский экологический комплекс" на праве собственности, к землям населенного пункта - города Казани, нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и экономической деятельности, создавая препятствия для ее осуществления. По мнению заявителя, оспариваемые законодательные положения не соответствуют статьям 17 (часть первая), 20, 58 (часть вторая) Конституции Республики Татарстан, согласно которым основу экономики Республики Татарстан составляет социальное рыночное хозяйство, в котором в соответствии с законом обеспечиваются свобода хозяйственной деятельности и разнообразие форм собственности, равные условия их правовой защиты; в Республике Татарстан не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; государственные органы содействуют развитию малого и среднего бизнеса; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. В связи с вышеизложенным заявитель просит Конституционный суд Республики Татарстан проверить конституционность оспариваемых положений статьи 2 Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан".

В судебном заседании представитель заявителя также пояснил, что оспариваемый Закон был принят с нарушением установленного Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядка изменения границ муниципального образования, в связи с чем, по его мнению, данный Закон противоречит положению части третьей статьи 117 Конституции Республики Татарстан, согласно которому изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Между тем выводы о соблюдении или несоблюдении конституционного требования об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств (Определения от 13 июля 2000 года N 195-О, от 17 июля 2006 года N 137-О, от 3 апреля 2007 года N 171-О-П). Однако в силу части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются положения статьи 2 Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в части, предусматривающей изменение границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан.

2. Оспариваемые заявителем положения относятся к сфере организации местного самоуправления в Республике Татарстан. В соответствии с Конституцией Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В указанном Федеральном законе определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 10).

Таким образом, принимая Закон Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан", Государственный Совет Республики Татарстан исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу пункта 2 статьи 75 Конституции Республики Татарстан, согласно которому к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан.

3. В соответствии со статьей 117 Конституции Республики Татарстан местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Аналогичная норма установлена в Конституции Российской Федерации (статья 131).

Данные конституционные положения корреспондируют нормам Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, которая вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года. В ней установлено, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве; под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (статья 2; часть 1 статьи 3 и статья 5).

В соответствии с требованиями пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" в целях организации местного самоуправления в Республике Татарстан были приняты законы Республики Татарстан об установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, в том числе Законы Республики Татарстан от 15 сентября 2004 года N 46-ЗРТ "О границах территории и статусе муниципального образования города Казани"; от 31 января 2005 года N 20-ЗРТ "Об установлении границ территорий и статусе муниципального образования "Высокогорский муниципальный район" и муниципальных образований в его составе"; от 31 января 2005 года N 33-ЗРТ "Об установлении границ территорий и статусе муниципального образования "Пестречинский муниципальный район" и муниципальных образований в его составе".

Закон Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан", содержащий оспариваемые нормы, регулирует, в частности, вопросы изменения границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан. В соответствии с оспариваемыми положениями статьи 2 вышеназванного Закона Республики Татарстан изменены границы муниципального образования города Казани, Высокогорского муниципального района и входящих в его состав Высокогорского, Дачного, Семиозерского сельских поселений; Пестречинского муниципального района и входящих в его состав Богородского, Кощаковского сельских поселений. Изменение границ указанных муниципальных образований, как это следует из содержания оспариваемых законодательных положений, осуществлено с согласия населения данных муниципальных образований, выраженного их представительными органами.

Тем самым из содержания и правового смысла оспариваемых положений следует, что они являются нормативным основанием изменения границ указанных муниципальных образований. Утверждение заявителя о том, что в соответствии с оспариваемыми нормами изменены границы города Казани как населенного пункта является необоснованным, поскольку противоречит действующему законодательству.

Так, согласно части 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вся территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью сельского населения, разграничивается между поселениями - городскими и сельскими (пункт 1); территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (пункт 3); в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (пункт 4); в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) (пункт 5); законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений (пункт 6.1). В силу статьи 9 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в государственный кадастр недвижимости вносятся также сведения о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов. К этим сведениям относятся как описания указанных границ, так и информация о правовых актах об установлении или изменении границ указанных публично-правовых образований. Из содержания данных норм федерального законодательства следует, что понятия "муниципальное образование" и "населенный пункт" не могут рассматриваться как идентичные. Соответственно федеральный законодатель определил различный порядок установления и изменения границ муниципальных образований и населенных пунктов.

В соответствии с частью 5 статьи 18, частями 1, 2 и 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьями 8, 83 и 84 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 3 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" границы населенных пунктов устанавливаются и изменяются генеральными планами поселений (городских округов), которые утверждаются представительными органами муниципальных образований либо, в отдельных случаях и до определенного срока, путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, тогда как установление и изменение границ муниципальных образований регулируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации. При этом категории земель, входящих в состав территории муниципального образования, не изменяются, поскольку согласно Земельному кодексу Российской Федерации перевод земель из одной категории в другую независимо от их формы собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов (пункт 1 статьи 8).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, по смыслу статьи 131 Конституции Российской Федерации в системной связи с частью 1 статьи 2, частью 1 статьи 10, частью 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 5 статьи 18, частями 1, 2 и 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации об установлении границ муниципальных образований регламентируют правоотношения, связанные с территориальной организацией местного самоуправления, и не касаются вопросов установления границ населенных пунктов как объектов градостроительной деятельности. Установление законом субъекта Российской Федерации границ муниципального образования не влечет изменения категории земель, включенных в состав поселения, в том числе городского округа. Таким образом, в границах муниципального образования могут находиться земли различных категорий, а установление границ муниципального образования не является правовым основанием для изменения категории включенных в его состав земель (Определения от 16 февраля 2012 года N 285-О-О, от 17 июля 2012 года N 1393-О).

Следовательно, доводы заявителя о том, что на основании оспариваемых норм были изменены границы города Казани как населенного пункта, а не муниципального образования, и в связи с этим, по мнению заявителя, была изменена категория земель, на которых расположены объекты ЗАО "Казанский экологический комплекс", являются необоснованными. Исходя из этого оспариваемые положения не затрагивают вопросы изменения категории земель, находящихся в составе территории муниципального образования города Казани, и тем самым не создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности заявителя.

Таким образом, по своему конституционно-правовому смыслу положения статьи 2 Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в части, предусматривающей изменение границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан, не нарушают, не ограничивают и не умаляют конституционные права и свободы человека и гражданина в Республике Татарстан, в том числе объединения граждан - ЗАО "Казанский экологический комплекс", и вследствие этого не противоречат Конституции Республики Татарстан, в том числе ее статьям 17 (часть первая), 20, 58 (часть вторая).

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать положения статьи 2 Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года N 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в части, предусматривающей изменение границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан, соответствующими Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".