Решение Санкт-Петербургского городского суда от 4 марта 2013 г. N 3-31/13 (ключевые темы: функциональные зоны - правила землепользования и застройки - территориальные зоны - документы территориального планирования - градостроительное зонирование)

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 4 марта 2013 г. N 3-31/13

Санкт-Петербургский городской суд в составе

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.

с участием прокурора Рыбаловой О.А.

при секретаре Аскиркиной Л.Р.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Титова Г.А. об оспаривании в части Закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и Закона Санкт-Петербурга "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга",

установил:

Титов Г.А. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о признании недействующим Закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" N 728-99 от 21 декабря 2005 года (Приложение N 2. Карта границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга, лист 41), а также о признании недействующим Закона Санкт-Петербурга "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" N 29-10 от 04 февраля 2009 года (Приложение N 2. Часть II. Территориальная часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Карта градостроительного зонирования Санкт-Петербурга в части границ территориальных зон, лист 195) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 78:9091А:12, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Красное Село, ул. Первого Мая, дом 23, предоставленного для размещения индивидуального жилищного строительства, к зоне рекреационного назначения.

В обоснование своих требований заявитель указал на то, что проживает в индивидуальном жилом доме, расположенном на указанном земельном участке, относящемся к землям поселений с разрешенным использованием - для размещения индивидуального жилого дома; ему отказано в выдаче градостроительного плана земельного участка для строительства нового дома в связи с отнесением оспариваемыми актами указанного земельного участка к зоне, не предусматривающей возможность размещения индивидуального жилого дома. Заявитель полагает, что включение принадлежащего ему земельного участка в состав зоны рекреационного назначения не соответствует исторически сложившемуся характеру его использования и не отвечает установленным частью 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации признакам зоны рекреационного назначения, а также в силу пункта 9 статьи 85 и пункта 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации препятствует использованию земельного участка по ранее установленному целевому назначению и не позволяет реализовать права в отношении застройки земельного участка.

Представитель заявителя Урбанович М.Г. в суд явилась, поддержала заявленные требования, пояснила, что оспариваемые нормы нарушают права заявителя, предусмотренные статьями 209, 260, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктом 2 пункта 1 статьи 40, пунктом 1 статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации.

Представители заинтересованных лиц Законодательного собрания Санкт-Петербурга Кузнецова Т.А., Правительства Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга Водовозов С.В. в судебное заседание явились, против удовлетворения заявленных требований возражали, полагая, что оспариваемые акты приняты государственными органами в пределах компетенции, с соблюдением установленной процедуры и в соответствии с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей, что отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований, суд считает, что в удовлетворении заявления следует отказать по следующим основаниям.

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 21 декабря 2005 года принят и Губернатором Санкт-Петербурга 22 декабря 2005 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (л.д.106).

30 апреля 2008 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 12 мая 2008 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" за N 274-44; которым Приложение 2 к указанному Закону изложено в новой редакции (л.д.108-110).

Картой границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга, являющейся приложением 2 к Закону, определено, что принадлежащий заявителю земельный участок с кадастровым номером 78:9091А:12, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, Красное Село, ул. Первого Мая, дом 23, находится в границах двух функциональных зон: зоны спортивных сооружений и пляжей с включением объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны - Р0; зоны зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные сооружения - Р 2 (л.д.111-114,88).

Указанные нормативные правовые акты официально опубликованы в изданиях "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" N 51 от 23 декабря 2005 года и "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N 1 от 3 января 2006 года и N 9 от 26 мая 2008 года (л.д.80, 98, 133-135).

В связи с внесенными Законом Санкт-Петербурга N 820-7 от 24 декабря 2008 года изменениями, оспариваемый закон имеет наименование "О Генеральном плане Санкт-Петербурга"; иные изменения, внесенные в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", в том числе Законом Санкт-Петербурга N 412-93 от 30 июня 2010 года, не касаются оспариваемой заявителем части нормативного акта (л.д.87,107,116-118).

В силу статей 1, 3, 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации отношения в сфере градостроительной деятельности, в том числе вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования, проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства регулируются законодательством о градостроительной деятельности, которое состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; к градостроительным отношениям применяется земельное законодательство, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации; утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (статья 7 названного закона).

Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации); территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 63 названного Кодекса документом территориального планирования города федерального значения Санкт-Петербурга является генеральный план Санкт-Петербурга.

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства и границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Таким образом, к компетенции органов государственной власти Санкт-Петербурга относится принятие Генерального плана как документа территориального планирования, и определение функциональных зон.

Статьями 9, 23, 24 Градостроительного кодекса РФ установлены те обязательные положения, на основании которых разрабатывается и утверждается генеральный план, в том числе определено, что подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов инженерных изысканий, расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

В части 1 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ установлена обязанность проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, в том числе, по внесению в них изменений, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Из представленных заинтересованными лицами документов следует, что в марте-июне 2005 года в Муниципальном образовании г. Красное Село, осуществлено информирование и проведены публичные слушания по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, результаты которых опубликованы в издании "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" от 15.09.2005 года (л.д.65-79). Предложения, касающиеся включения занимаемого заявителем земельного участка в функциональную зону, отличную от определенной в проекте закона, на слушаниях в 2005 году не высказывались.

Аналогичная процедура была соблюдена в апреле-июле 2007 года в связи с внесением изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (л.д.81-86). Для рассмотрения на слушаниях в 2007 году также не была представлена поправка, касающаяся перевода этой территории в иную зону.

Таким образом, закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" принят в соответствии с полномочиями и компетенцией органов государственной власти Санкт-Петербурга, предусмотренными статьями 7, 24, 63, частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, с соблюдением установленных требований в части содержания и состава генерального плана, и с соблюдением определенных статьей 28 кодекса требований в части проведения публичных слушаний по проекту генерального плана.

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 4 февраля 2009 года принят и Губернатором Санкт-Петербурга 16 февраля 2009 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (л.д.119-120), которым утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие общую часть; территориальную часть, включая карту градостроительного зонирования Санкт-Петербурга в части границ территориальных зон (приложение 2 к Закону); текстовую часть градостроительных регламентов территориальных зон (приложение 3 к Закону); схему границ действия предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в части предельной высоты зданий, строений, сооружений (приложение 4 к Закону).

Картой градостроительного зонирования Санкт-Петербурга в части границ территориальных зон, являющейся приложением 2 к указанному Закону Санкт-Петербурга, предусмотрено, что территория принадлежащего заявителю земельного участка находится в границах зоны рекреационного назначения - зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования, с включением объектов инженерной инфраструктуры - ТР2 (л.д.121-136). Закон официально опубликован в изданиях "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 6/1 от 27 февраля 2009 года, "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", N 2 от 16 марта 2009 года (л.д.96-97).

В указанный закон Законом Санкт-Петербурга N 396-88 от 23 июня 2010 года и Законом Санкт-Петербурга N 432-88 от 29 июня 2011 года внесены изменения, не касающиеся обжалуемой части (л.д.127-129).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1, статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

То есть указанный оспариваемый Закон Санкт-Петербурга и утвержденные им Правила землепользования и застройки приняты в пределах полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам, отнесенным к их ведению, а состав и содержание таких Правил соответствует требованиям федерального закона.

В соответствии с частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Как следует из представленных заинтересованными лицами документов, проект Правил землепользования и застройки в отношении указанной заявителем территории подготовлен на основании документа территориального планирования (Генерального плана Санкт-Петербурга). По проекту Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями статьи 31 Градостроительного кодекса РФ проводились публичные слушания, при этом было проведено информирование заинтересованных лиц, организована экспозиция документации и ее обсуждение (л.д.44-64).

Таким образом, в отношении указанного Закона Санкт-Петербурга также соблюдены установленные требования к порядку его подготовки и принятия.

Оценивая доводы заявителя, суд принимает во внимание, что Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит нормы, обязывающей органы власти определять функциональные зоны в Генеральном плане города в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку действующим законодательством Генеральный план определяется как документ планирования, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (то есть изменение в будущем) территории.

С учетом изложенного суд не может согласиться с доводами заявителя, что в Законе Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" должны учитываться и отражаться исторически сложившийся характер использования территории земельного участка.

Кроме того, принадлежащий заявителю земельный участок был сформирован 21.06.2006 года (л.д.22), то есть после принятия оспариваемого нормативного правового акта. Согласно Генеральному плану Ленинграда и Ленинградской области, утвержденному постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 05.12.1987 N 1387, и действующему до принятия оспариваемого нормативного правового акта, указанная территория располагалась в функциональной зоне "Зелень существующая".

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, то есть правилами землепользования и застройки определяется зонирование внутри установленной документом территориального планирования функциональной зоны.

Поскольку Генеральным планом Санкт-Петербурга функциональное назначение указанной заявителем зоны установлено как рекреационное, то оспариваемая норма Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, определяющая указанную зону как ТР2, не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Утверждения представителя заявителя о том, что отнесение оспариваемыми нормами Законов Санкт-Петербурга занятой жилым домом территории к рекреационной зоне противоречит части 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как принадлежащий заявителю земельный участок не является территорией, занятой городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами и т.д., являются несостоятельными с учетом того, что определение в генеральном плане города функциональных зон является прогнозируемым развитием его территорий. При этом следует также принять во внимание, что указанная норма Градостроительного кодекса Российской Федерации регулирует порядок установления, виды и состав территориальных зон, а не функциональных зон. Что же касается функциональных зон, то ни их виды, ни состав в Градостроительном кодексе Российской Федерации не определены.

Ссылка заявителя на то, что оспариваемыми Законами Санкт-Петербурга установлены ограничения его прав собственности, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Ограничениями прав заявителя на земельный участок в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" могли бы быть установленные законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условия, запрещения, стесняющие правообладателя при осуществлении им своих прав на конкретный объект недвижимого имущества, которые в силу пункта 6 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации подлежали бы государственной регистрации.

Подобных положений в отношении земельного участка заявителя оспариваемые Законы Санкт-Петербурга не содержат.

При этом доводы заявителя о нарушении его прав, предусмотренных статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ), не могут быть приняты судом, поскольку указанная норма содержит положения, ограничивающие осуществление права собственности, также как и подпункт 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно пункту 2 статьи 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. На основании статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим Кодексом, федеральными законами. При этом в соответствии со статьей 40 Земельного кодекса Российской Федерации, собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с назначением территории и видом разрешенного использования.

В силу пункта 9 статьи 1, статьи 30 Градостроительного кодекса РФ виды разрешенного использования определяются градостроительным регламентом территориальной зоны в составе Правил землепользования и застройки, положения которых в соответствии с частями 3, 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации должны соответствовать требованиям генерального плана поселения.

Таким образом, законодатель ограничивает право собственника земельного участка осуществлять строительство на участке необходимостью соблюдения требований о назначении территории, а также вида разрешенного использования земельного участка и расположенных на нем объектов капитального строительства, которые устанавливаются с учетом публичного интереса и необходимости развития территории города.

Кроме того, следует учитывать, что в силу частей 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Аналогичная норма предусмотрена пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ.

Таким образом, отнесение земельного участка, находящегося в собственности заявителя к рекреационной зоне не препятствует использованию этого участка в соответствии с видом разрешенного использования, не соответствующего градостроительному регламенту.

Факт отказа заявителю в выдаче разрешения на строительство нового жилого дома, не свидетельствует о незаконности оспариваемых правовых актов; проверка правомерности такого отказа выходит за рамки настоящего спора.

Доводы представителя заявителя о том, что занимаемый заявителем земельный участок был передан ему Администрацией Красносельского района Санкт-Петербурга в собственность на основании договора N... от <дата>, в то время, как не допускается приватизация земельных участков общего пользования, к которым относятся земельные участки в составе рекреационных зон, не свидетельствуют о противоречии оспариваемых Законов Санкт-Петербурга нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, заявителю земельный участок был передан после принятия Закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", определившего функциональное назначение территории, в указанном договоре не установлен вид разрешенного использования земельного участка, а отмечен лишь факт использования его для размещения индивидуального жилого дома (л.д.170).

С учетом изложенного установление Генеральным планом города функциональной зоны Р0, Р2, а Правилами землеустройства и застройки Санкт-Петербурга территориальной зоны ТР2 в отношении указанного заявителем земельного участка, используемого по назначению, не предусмотренному данной зоной, не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав заявителя.

В силу части 16 статьи 24 и статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации заявитель не лишен права обратиться в органы исполнительной власти Санкт-Петербурга с предложением о внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования. Как следует из представленных заявителем документов, а также пояснений представителя Губернатора Санкт-Петербурга, соответствующее обращение зарегистрировано и будет рассмотрено комиссией при подготовке проекта изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга.

В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Титову Г.А. в удовлетворении требований о признании недействующими в части Закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и Закона Санкт-Петербурга "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 1 месяца.

Судья Санкт-Петербургского городского суда подпись

Е.А. Витушкина