Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 27 июня 2013 г. N 002/13-П "По делу по запросу Муниципального Совета Муниципального образования Муниципальный округ N 15 о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 17 сентября 2008 года N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н. Ф. Гуцан, судей О. В. Герасиной, И. В. Тимофеева, А. В. Шевченко,

с участием представителей заявителя И. М. Зейналова, М. В. Федорова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А. В. Черняевой,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 17 сентября 2008 года N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Муниципального Совета Муниципального образования Муниципальный округ N 15 о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 17 сентября 2008 года N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 17 сентября 2008 года N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Заслушав сообщение судьи-докладчика И. В. Тимофеева, пояснения представителей заявителя И. М. Зейналова, М. В. Федорова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А. В. Черняевой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 01 марта 2013 года поступил запрос Муниципального Совета Муниципального образования Муниципальный округ N 15 о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 17 сентября 2008 года N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 537-94).

Согласно положениям статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 депутату муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе (далее - депутат муниципального совета), члену выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборному должностному лицу местного самоуправления в Санкт-Петербурге, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, выплачивается денежная компенсация в связи с осуществлением ими своего мандата; размер и порядок выплаты денежной компенсации устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом муниципального совета муниципального образования и не может превышать 12 расчетных единиц в год (размер расчетной единицы устанавливается Законом Санкт-Петербурга от 23 июня 2005 года N 347-40 "О расчетной единице").

Приведенные положения заявитель оспаривает в части, закрепляющей, что депутату муниципального совета выплачивается денежная компенсация в связи с осуществлением им своего мандата, размер и порядок выплаты которой устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом муниципального совета муниципального образования.

По мнению заявителя, положения статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 являются неопределенными по своему содержанию, поскольку не позволяют однозначно определить, выплачивается ли денежная компенсация в силу каких-либо условий, которым должна удовлетворять депутатская деятельность, либо только в силу замещения депутатского мандата, а также требуется ли представлять какие-либо подтверждающие документы для получения денежной компенсации. Кроме того, заявитель полагает, что положение статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94, согласно которому размер выплаты денежной компенсации устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом муниципального совета, нарушает равенство прав депутатов муниципальных советов, поскольку не исключает возможность установления неодинакового размера указанной денежной компенсации в различных муниципальных образованиях. Таким образом, оспариваемые положения не соответствуют положениям преамбулы, статей 4, 11, 60 Устава Санкт-Петербурга.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, Закон Санкт-Петербурга N 537-94 принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в правомочном составе, в пределах его полномочий и в надлежащем порядке. Оспариваемые положения не являются неопределенными и не противоречат Уставу Санкт-Петербурга. Различное применение органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге оспариваемых положений не является основанием для признания их неопределенными. Установленная Законом Санкт-Петербурга N 537-94 выплата носит компенсационный характер, не является вознаграждением и предоставляется депутату муниципального совета в целях возмещения его расходов, а также временных затрат и только при наличии подтверждающих документов. Оспариваемые положения наделяют органы местного самоуправления полномочием самостоятельно определять состав расходов, подлежащих компенсации.

Согласно позиции представителя Губернатора Санкт-Петербурга А. В. Черняевой, оспариваемые положения являются формально определенными, ясными и недвусмысленными, не противоречат Уставу Санкт-Петербурга. Неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые положения, отсутствует, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению. При этом представитель Губернатора Санкт-Петербурга пояснила, что установленная Законом Санкт-Петербурга N 537-94 выплата носит компенсационный характер. Оспариваемые положения предоставляют каждому муниципальному образованию возможность установить собственный порядок выплаты указанной денежной компенсации и определить с учетом особенностей конкретного муниципального образования, какая именно деятельность депутата муниципального совета, связанная с осуществлением мандата, может стать основанием для выплаты ему денежной компенсации. Определение в законе Санкт-Петербурга единого для всех муниципальных образований размера денежной компенсации противоречило бы принципу самостоятельности местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что существует различная практика реализации оспариваемых положений. Так, в ряде муниципальных образований установлены условия выплаты указанной денежной компенсации, например: регулярное участие депутата муниципального совета в заседаниях муниципального совета, участие в разработке проектов нормативных правовых актов, своевременное и качественное выполнение решений муниципального совета, регулярный прием избирателей, отчет перед избирателями, выполнение поручений главы муниципального образования, выполнение депутатских обязанностей, установленных муниципальными нормативными правовыми актами, проявление инициативы и творческое отношение к исполнению депутатских обязанностей (муниципальные образования: "внутригородское муниципальное образование муниципальный округ округ Морской Санкт-Петербурга", "внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга - муниципальный округ N 21", "Внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга Муниципальный округ Большая Охта", "внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга город Пушкин", "внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга поселок Шушары", "Муниципальное образование Муниципальный округ N 15"). В отдельных муниципальных образованиях условия выплаты указанной денежной компенсации не установлены (например, "внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга город Колпино").

В некоторых муниципальных образованиях выплата денежной компенсации производится депутату муниципального совета только в случае документального подтверждения расходов, понесенных им в связи с осуществлением своего мандата (например, "внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга поселок Шушары"). В отдельных муниципальных образованиях документальное подтверждение не требуется (например, "внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга город Пушкин", "Внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга Муниципальный округ Большая Охта").

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые заявителем положения статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94.

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов; только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Оспариваемые положения регулируют общественные отношения, связанные с гарантированием деятельности депутата муниципального совета.

Конституцией Российской Федерации установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3); в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76).

Указанные конституционные положения нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга источником власти Санкт-Петербурга являются жители Санкт-Петербурга, которые осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (пункт 1 статьи 4); в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится установление общих принципов организации местного самоуправления (подпункт 13 пункта 1 статьи 11); по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11).

Как следует из положений части 1 статьи 6 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом N 131-ФЗ. Согласно части 1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутату представительного органа муниципального образования обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Частью 5_1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, регулирование законом Санкт-Петербурга гарантий осуществления полномочий депутата муниципального совета не противоречит Уставу Санкт-Петербурга.

3. Оспариваемые положения действуют в редакции Закона Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 461-93 "О внесении изменений в отдельные законы Санкт-Петербурга в сфере организации местного самоуправления". В соответствии с пунктом 2 статьи 2 указанного Закона в положения статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94, предусматривавшие, что депутату муниципального совета "может выплачиваться денежная компенсация расходов в связи с осуществлением им своего мандата", были внесены изменения: слова "может выплачиваться" заменены словом "выплачивается", слово "расходов" исключено.

Как следует из материалов дела (пояснительной записки к проекту закона Санкт-Петербурга о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", стенограмм заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 08 и 15 июня 2011 года), целью указанных изменений было приведение положений Закона Санкт-Петербурга N 537-94 в соответствие с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 года, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления".

Положениями пункта 2 статьи 7 Европейской хартии местного самоуправления установлено, что статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение.

По смыслу оспариваемых положений основанием выплаты депутату муниципального совета денежной компенсации является осуществление им своего мандата, то есть деятельности, обусловленной статусом депутата как представителя населения. Законодатель Санкт-Петербурга не связывает предоставление указанной гарантии с выполнением депутатом муниципального совета каких-либо определенных условий, с предоставлением документов, подтверждающих расходы, а также не предусматривает регулирование данных вопросов муниципальными правовыми актами.

В соответствии с положениями статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 порядок выплаты денежной компенсации устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом муниципального совета муниципального образования. Такая формулировка предполагает, что муниципальный правовой акт, принимаемый во исполнение этого предписания, не должен содержать каких-либо правоустанавливающих норм в отношении условий, с которыми связывается само право на получение депутатом муниципального совета денежной компенсации, поскольку законодатель предписывает определить лишь порядок ее выплаты.

Иное истолкование указанных законоположений не обеспечивает реализацию гарантированного Уставом Санкт-Петербурга принципа равенства прав и свобод человека и гражданина на территории Санкт-Петербурга. Из указанного принципа следует, что для лиц, относящихся к одной категории, не могут устанавливаться различные основания приобретения одного и того же права. Такое понимание принципа равенства прав и свобод человека и гражданина согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 30 января 2013 года N 3-П по делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 17 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) в связи с жалобой гражданина Е. Н. Степанцова и запросом Челябинского областного суда.

Таким образом, оспариваемые положения отвечают требованию правовой определенности и не противоречат Уставу Санкт-Петербурга, поскольку по своему уставно-правовому смыслу они устанавливают на территории Санкт-Петербурга одинаковое для всех депутатов муниципальных советов основание выплаты денежной компенсации и не предполагают установления муниципальными правовыми актами условий, с которыми связывается само право на получение соответствующей компенсации. В частности, таких условий, как осуществление определенных депутатских полномочий, качество их осуществления или же документальное подтверждение расходов, понесенных депутатом в связи с осуществлением своего мандата.

По смыслу положений статей 6, 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", статьи 5, пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, статьи 5, пункта 1 статьи 63, пунктов 2 и 3 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" норма, признанная не противоречащей Уставу Санкт-Петербурга в уставно-правовом смысле, выявленном Уставным судом Санкт-Петербурга, сохраняет юридическую силу и действует (а значит, и подлежит применению) именно в пределах ее уставно-правовой интерпретации. Иное понимание последствий уставно-правового истолкования нормы означало бы возможность ее применения в противоречие Уставу Санкт-Петербурга и не соответствовало бы правовой природе и юридической силе решений Уставного суда Санкт-Петербурга, которые обязательны для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Исходя из этого норма, уставно-правовой смысл которой выявлен Уставным судом Санкт-Петербурга, может действовать и применяться только в нормативном единстве с подтвердившим ее соответствие Уставу Санкт-Петербурга решением Уставного суда Санкт-Петербурга.

4. По мнению заявителя, оспариваемые положения нарушают равенство прав депутатов муниципальных советов, гарантированное Уставом Санкт-Петербурга, поскольку из их содержания следует, что денежная компенсация депутатам муниципальных советов может различаться по своему размеру в зависимости от муниципального образования.

Согласно положениям статьи 21 Закона Санкт-Петербурга N 537-94, финансовое обеспечение указанной гарантии осуществляется за счет средств местных бюджетов муниципальных образований.

Конституция Российской Федерации (статья 132, часть 1) устанавливает полномочия органов местного самоуправления самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, тем самым закрепляя гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Такое понимание приведенных конституционных положений согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда.

Во взаимосвязи с приведенными конституционными нормами Федеральный закон N 131-ФЗ (часть 1 статьи 52, части 1 и 2 статьи 53) определяет, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 31) закреплен принцип самостоятельности бюджетов, из которого следует полномочие органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и право самостоятельно определять направления расходования средств бюджета (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

В силу положений абзаца четвертого пункта 1 статьи 9, пунктов 1 и 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования относится к бюджетным полномочиям муниципальных образований. Указанные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Таким образом, в федеральном законодательстве, конкретизирующем конституционные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления, созданы правовые предпосылки для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопроса о размере денежной компенсации, выплачиваемой депутатам муниципальных советов.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, устав субъекта Российской Федерации, будучи учредительным по своему характеру, образует наряду с федеральными законами основу законодательства субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обеспечивает органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования (Постановление от 18 июля 2003 года N 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан).

Принцип единства правового регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вытекающий из Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 15, статьи 72 и 76), нашел отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Положениями пункта 3 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Санкт-Петербурга, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, действует федеральный закон. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, подпункт 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга), закрепленный в Уставе Санкт-Петербурга принцип единства правового регулирования распространяется и на сферу местного самоуправления. Следовательно, Уставом Санкт-Петербурга право граждан на местное самоуправление гарантируется с учетом баланса конституционно значимых ценностей, установленного федеральным законодателем, осуществляющим в пределах своих полномочий правовое регулирование по предметам совместного ведения.

Таким образом, оспариваемые заявителем положения, как определяющие полномочие органов местного самоуправления устанавливать размер денежной компенсации депутатам муниципальных советов исходя из социально-экономического положения соответствующего муниципального образования и возможностей его бюджета и, тем самым, направленные на обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов в муниципальном образовании, не противоречат Уставу Санкт-Петербурга.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что оспариваемые заявителем положения статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

Руководствуясь положениями статьи 5, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 17 сентября 2008 года N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге" в части, закрепляющей, что депутату муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, выплачивается денежная компенсация в связи с осуществлением им своего мандата, размер и порядок выплаты которой устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом муниципального совета муниципального образования, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Выявленный в настоящем постановлении уставно-правовой смысл положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 17 сентября 2008 года N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге" является обязательным.

3. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга

Н. Ф. Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга

О. В. Герасина И. В. Тимофеев А. В. Шевченко

Особое мнение судьи Уставного суда Санкт-Петербурга О. В. Герасиной по Постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от 27 июня 2013 года N 002/13-П

Руководствуясь положениями пункта 1 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", не соглашаясь с Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга от 27 июня 2013 года N 002/13-П по делу по запросу Муниципального Совета Муниципального образования Муниципальный округ N 15 о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 17 сентября 2008 года N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Постановление), излагаю особое мнение.

1. В соответствии с положениями статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 17 сентября 2008 года N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 537-94) депутату муниципального совета, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, выплачивается денежная компенсация в связи с осуществлением им своего мандата (далее - денежная компенсация). Размер и порядок выплаты денежной компенсации устанавливается уставом муниципального образования и(или) нормативным правовым актом муниципального совета муниципального образования и не может превышать 12 расчетных единиц в год (размер расчетной единицы устанавливается Законом Санкт-Петербурга от 23 июня 2005 года N 347-40 "О расчетной единице").

По мнению заявителя из содержания положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 невозможно уяснить правовую природу денежной компенсации и оснований для ее выплаты депутату муниципального совета, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, что приводит к различному правовому регулированию муниципальными нормативными правовыми актами размера и порядка выплаты указанной компенсации. В подтверждение своих доводов заявитель ссылается на нормативные правовые акты отдельных муниципальных образований, образованных на территории Санкт-Петербурга.

В то же время из правоприменительной практики федеральных судов общей юрисдикции, следует, что установленная положениями статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 денежная компенсация носит компенсационный характер, не относится к заработной плате и иным предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации выплатам, а также в соответствии с действующим законодательством, регулирующим деятельность депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, не следует обязанность предоставления отчетов о расходовании денежных средств для получения данной выплаты (Постановления Президиума Санкт-Петербургского городского суда: от 22.06.2011 г. N 44г-52/11; от 30.11.2011 г. N 44г-114/11; от 25.04.2012 г. N 44г-43/12; от 11.04.2012 г. N 44г-39/12; от 16.11.2011 г. N 44г-104/11).

Таким образом, неопределенность в вопросе о правовой природе денежной компенсации и оснований для ее выплаты депутату муниципального совета, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, отсутствует.

Данная правоприменительная практика не была учтена Уставным судом Санкт-Петербурга при решении вопроса о наличии оснований к рассмотрению дела.

Как следует из позиции представителя заявителя, оспариваемые положения устанавливают одинаковое основание для всех депутатов муниципальных образований Санкт-Петербурга, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, на безусловное получение денежной компенсации в связи с осуществлением ими своего мандата. Данная гарантия направлена на обеспечение деятельности местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Заявитель, обращаясь в Уставный суд Санкт-Петербурга с запросом о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга оспариваемых положений, не преследует цели признать указанные нормы не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, и не считает их не подлежащими действию. Фактически заявитель просит Уставный суд Санкт-Петербурга разъяснить оспариваемые положения статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 в целях их единообразного исполнения муниципальными образованиями, как обязывающие выплачивать денежную компенсацию всем депутатам муниципальных советов в Санкт-Петербурге на равных основаниях и в равном размере.

Следовательно, запрос не отвечает критериям допустимости, предусмотренным положениями статьи 73 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".

Вопрос о разъяснении положений закона Санкт-Петербурга не относится к компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга.

На основании изложенного считаю, что производство по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 в соответствии с положениями пункта 2 статьи 30, подпункта 1 пункта 1 статьи 37, подпункта 1 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" подлежит прекращению.

2. Оспариваемые положения регулируют общественные отношения, связанные с вопросами установления общих принципов организации местного самоуправления, которые в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации и подпунктом 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга находятся в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга. С учетом положений части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации и пункта 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Общие принципы организации местного самоуправления установлены Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Федеральный закон от 04 ноября 2007 N 253-ФЗ "О внесении изменения в статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнил статью 40 Федерального закона N 131-ФЗ частью 5.1, в соответствии с которой гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральный законодатель перераспределил полномочия по установлению гарантий депутатам представительного органа местного самоуправления. Соответственно, с 16 ноября 2007 года гарантии осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований. Законодатель субъекта Российской Федерации, действуя в пределах своих полномочий, может предусмотреть только возможность установления гарантий депутатов муниципальных советов, в том числе возможность установления денежных компенсаций и иных выплат.

Такое распределение полномочий направлено на обеспечение самостоятельности местного самоуправления.

Следовательно, законодатель Санкт-Петербурга, осуществляя нормативное регулирование по вопросам организации местного самоуправления, в частности, регулирование гарантий депутата муниципального совета, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, должен обеспечивать конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления и стремиться к обеспечению оптимального сочетания императивных и диспозитивных методов, оставляя право установления гарантий за органами местного самоуправления.

Такое понимание распределения компетенции между законодателем Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге соответствует правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 16.12.2010 года N 1611-О-О; Определение от 24.01.2013 г. N 63-О; Определение от 22.03.2011 года N 395-О-О).

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации учитываются и в практике судов общей юрисдикции по применению положений Федерального закона N 131-ФЗ и Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так из Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 08 сентября 2010 года N 1-Г10-21 следует, что представительные органы местного самоуправления наделены собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, а соответственно не могут быть лишены возможности реализовать представленные им полномочия по указанным вопросам. Согласно Определению Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 2013 г. N 55-АПГ12-7: "...субъект Российской Федерации не вправе определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, устанавливать гарантии осуществления их деятельности, решать иные вопросы местного значения, отнесённые законом к полномочиям органов местного самоуправления"; "использование в акте таких формулировок, как "предоставляются", "устанавливаются", обязывает органы местного самоуправления закрепить в уставах муниципальных образований приведённый объём установлений вне зависимости от финансовых возможностей местных бюджетов без одновременной компенсации таких расходов за счёт средств бюджета республики, что не согласуется с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3, БК РФ...").

Признавая оспариваемые положения статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга, выявил их уставно-правовой смысл, в соответствии с которым оспариваемые положения устанавливают на территории Санкт-Петербурга одинаковое для всех депутатов муниципальных советов основание выплаты денежной компенсации и не предполагают установления муниципальными правовыми актами условий, с которыми связывается само право на получение соответствующей компенсации.

Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга установил такой уставно-правовой смысл положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94, который противоречит положениям Федерального закона N 131-ФЗ во взаимосвязи с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающими гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. При таких обстоятельствах Постановление не может рассматриваться в качестве решения, направленного на защиту Устава Санкт-Петербурга, укрепление законности в применении права, поскольку может поставить под сомнение соответствие Устава Санкт-Петербурга в сфере регулирования общественных отношений, связанных с гарантированием деятельности депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, федеральным законам и Конституции Российской Федерации

Также считаю необходимым отметить, что, осуществляя проверку положений статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 537-94 на соответствие Уставу Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга не включил в предмет рассмотрения положения, устанавливающие предельный размер денежной компенсации (не может превышать 12 расчетных единиц в год).

Вместе с тем, Уставный суд Санкт-Петербурга пришел к выводу, что оспариваемые заявителем положения, как определяющие полномочие органов местного самоуправления устанавливать размер денежной компенсации депутатам муниципальных советов исходя из социально-экономического положения соответствующего муниципального образования и возможностей его бюджета и, тем самым, направленные на обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов в муниципальном образовании, не противоречат Уставу Санкт-Петербурга.

Из Постановления однозначно не следует, ограничены ли органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, уполномоченные устанавливать размер денежной компенсации депутатам муниципальных советов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, предельным размером в 12 расчетных единиц в год.