Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 28 ноября 2013 г. N 003/13-П "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н. Ф. Гуцан, судей О. В. Герасиной, И. В. Тимофеева, А. В. Шевченко,

с участием представителя заявителя А. А. Кобринского, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А. В. Черняевой,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 64, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Б. Л. Вишневского, А. А. Кобринского, И. И. Комоловой, М. А. Шишкиной, Г. А. Явлинского о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов".

Заслушав сообщение судьи-докладчика А. В. Шевченко, пояснения представителя заявителя А. А. Кобринского, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А. В. Черняевой и приглашенного в заседание Уставного суда Санкт-Петербурга представителя прокуратуры Санкт-Петербурга М. М. Еременко, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 06 мая 2013 года поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Б. Л. Вишневского, А. А. Кобринского, И. И. Комоловой, М. А. Шишкиной, Г. А. Явлинского о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов" (далее - оспариваемые положения). Согласно оспариваемым положениям обращение депутата (группы депутатов) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в адрес Губернатора Санкт-Петербурга, внесенное на заседание Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в письменной форме и содержащее перечень вопросов, входящих в компетенцию исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, может быть признано депутатским запросом в случае, если депутатом (группой депутатов) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на обращение, содержащее указанный перечень вопросов и ранее направленное в адрес вице-губернатора Санкт-Петербурга, получен ответ, признанный по обоснованным причинам автором (авторами) неудовлетворительным; к обращению депутата (группы депутатов) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, внесенному на заседание Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в письменной форме, должна прилагаться копия указанного ответа вице-губернатора Санкт-Петербурга.

По мнению заявителя, оспариваемые положения не соответствуют положениям статьи 58 Устава Санкт-Петербурга, регулирующим депутатский запрос. Оспариваемые положения устанавливают дополнительное по сравнению с Уставом Санкт-Петербурга требование для признания Законодательным Собранием Санкт-Петербурга обращения депутатским запросом: предварительное направление авторами депутатского запроса обращения вице-губернатору Санкт-Петербурга по тем же вопросам, получение ответа от него и признание авторами депутатского запроса ответа вице-губернатора Санкт-Петербурга неудовлетворительным. В силу установленного требования из круга вопросов, по которым может быть направлен депутатский запрос, выпали вопросы, составляющие исключительную компетенцию Губернатора Санкт-Петербурга, поскольку перед вице-губернатором Санкт-Петербурга не может быть поставлен вопрос, решение которого относится к полномочиям Губернатора Санкт-Петербурга. Кроме того, необходимость предварительного обращения к вице-губернатору Санкт-Петербурга затягивает процедуру инициирования депутатского запроса. В то же время, предусмотренные статьей 58 Устава Санкт-Петербурга сокращенные сроки ответа на депутатский запрос свидетельствуют о неотложности вопроса, который может быть предметом депутатского запроса. Заявитель также усматривает противоречие оспариваемых положений Уставу Санкт-Петербурга в той части, в которой без приложения копии ответа вице-губернатора Санкт-Петербурга депутат, группа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не могут внести на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга обращение с целью признания его депутатским запросом.

Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. Р. Уланова, Закон Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 99-19) принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в правомочном составе, в пределах его полномочий и в надлежащем порядке. Оспариваемые положения не противоречат Уставу Санкт-Петербурга и не препятствуют осуществлению депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга права на обращение с депутатским запросом к Губернатору Санкт-Петербурга. Устав Санкт-Петербурга устанавливает необходимые, но не достаточные требования для признания обращения депутатским запросом, так как Устав Санкт-Петербурга не устанавливает порядок внесения обращения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В то же время, достаточные условия для признания обращения депутатским запросом, порядок внесения обращения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга устанавливаются Законом Санкт-Петербурга N 99-19.

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга А. В. Черняевой, оспариваемые положения соответствуют Уставу Санкт-Петербурга. Порядок внесения обращения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга с целью признания его депутатским запросом Уставом Санкт-Петербурга не предусмотрен, критериев признания Законодательным Собранием Санкт-Петербурга обращения депутатским запросом в Уставе Санкт-Петербурга нет. Между тем, оспариваемые положения повышают статус и эффективность депутатского запроса, качество ответов Губернатора Санкт-Петербурга на депутатские запросы и не нарушают право депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на обращение с депутатским запросом к Губернатору Санкт-Петербурга. Кроме того, по вопросам, входящим в исключительную компетенцию Губернатора Санкт-Петербурга, депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вправе предварительно направить обращение в адрес вице-губернатора Санкт-Петербурга - руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющего организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

Согласно позиции прокуратуры Санкт-Петербурга положения статьи 58 Устава Санкт-Петербурга не определяют порядок принятия решения о признании обращения депутатским запросом и не устанавливают содержания понятия "депутатский запрос". Оспариваемые положения не противоречат Уставу Санкт-Петербурга, право депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на обращение с депутатским запросом к Губернатору Санкт-Петербурга не нарушено.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга N 99-19.

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов; только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению; Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Оспариваемые положения регулируют общественные отношения, складывающиеся по поводу депутатского запроса к Губернатору Санкт-Петербурга по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, то есть по поводу осуществления парламентского контроля в отношении исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (часть 2 статьи 11); система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1 статьи 77).

Конституция Российской Федерации, определяя основы конституционного строя, закрепляет такие принципы организации и осуществления государственной власти, как народовластие (статья 3), единство системы государственной власти (статья 5), разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10).

В соответствии с положениями Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется на основе, в частности, таких принципов, как единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (пункт 1 статьи 1). Согласно пункту 2 статьи 23 Федерального закона N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе N 184-ФЗ принципы организации и осуществления государственной власти находят отражение и развитие в положениях Устава Санкт-Петербурга, определяющих, в частности, полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга и характер их взаимодействия. Устав Санкт-Петербурга как акт учредительного характера встраивает указанные принципы в правовую систему Санкт-Петербурга и гарантирует их осуществление на всей территории Санкт-Петербурга.

Система органов государственной власти Санкт-Петербурга установлена положениями пункта 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга и включает в себя постоянно действующий высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Санкт-Петербурга - Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый высшим должностным лицом Санкт-Петербурга - Губернатором Санкт-Петербурга, и возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, составляющие систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга - Администрацию Санкт-Петербурга; судебные органы государственной власти - Уставный суд Санкт-Петербурга, мировые судьи.

В статье 15 Устава Санкт-Петербурга закреплены такие принципы осуществления государственной власти Санкт-Петербурга, как народовластие, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий. Пунктом 1 статьи 53 Устава Санкт-Петербурга предусмотрено, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга взаимодействуют исходя из единства стоящих перед ними целей и задач в решении вопросов развития Санкт-Петербурга в интересах жителей Санкт-Петербурга.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно выражал правовую позицию, согласно которой разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие (Постановление от 18 января 1996 года N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава [Основного Закона] Алтайского края, Постановление от 10 декабря 1997 года N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава [Основного закона] Тамбовской области).

Парламентский контроль является неотъемлемой формой осуществления Законодательным Собранием Санкт-Петербурга государственной власти. Положениями Устава Санкт-Петербурга установлены полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также определены контрольные функции: контроль за исполнением Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга и иных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга; последующий контроль за исполнением бюджета Санкт-Петербурга, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга; контроль за выполнением программ и планов социально-экономического развития Санкт-Петербурга; контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Санкт-Петербурга; контроль за своевременным приведением в соответствие с законодательством Российской Федерации правовых актов Санкт-Петербурга, правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга; контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; заслушивание ежегодных отчетов Губернатора Санкт-Петербурга о результатах деятельности Правительства Санкт-Петербурга, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (статья 30).

Уставом Санкт-Петербурга также установлены отдельные формы взаимодействия, которые могут быть использованы депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга для осуществления контроля: направление обращения в адрес Губернатора Санкт-Петербурга, вице-губернаторов Санкт-Петербурга, иных членов Правительства Санкт-Петербурга, руководителей исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и обязанность последних дать ответ в письменной форме (пункт 5 статьи 53); присутствие на заседаниях Правительства Санкт-Петербурга с правом совещательного голоса (пункт 1 статьи 55); внеочередной прием Губернатором Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 55), прием должностными лицами исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в течение суток со дня обращения (пункт 3 статьи 55).

В качестве одной из форм парламентского контроля положениями Устава Санкт-Петербурга предусмотрен депутатский запрос (статья 58).

Таким образом, депутатский запрос является элементом уставной системы сдержек и противовесов, обеспечивающей баланс законодательной и исполнительной власти Санкт-Петербурга. Содержание института депутатского запроса определяется Уставом Санкт-Петербурга как актом учредительной природы и прямого действия.

3. В соответствии с положениями статьи 58 Устава Санкт-Петербурга депутат, группа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вправе обращаться с депутатским запросом к Губернатору Санкт-Петербурга по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 1); соответствующее обращение вносится в письменной форме на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которое принимает решение о признании обращения депутатским запросом (пункт 2); Губернатор Санкт-Петербурга дает ответ на депутатский запрос в письменной форме не позднее чем через 7 рабочих дней со дня его получения; в случае необходимости проведения в связи с депутатским запросом дополнительной проверки или дополнительного изучения вопросов, поставленных в депутатском запросе, Губернатор Санкт-Петербурга сообщает об этом депутату, группе депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не позднее чем через 7 рабочих дней со дня получения депутатского запроса; в этом случае ответ на депутатский запрос дается депутату, группе депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не позднее чем через 14 рабочих дней со дня получения депутатского запроса и подписывается Губернатором Санкт-Петербурга (пункт 3); письменный ответ на депутатский запрос оглашается председательствующим на очередном заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга или доводится до сведения депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга иным путем (пункт 4).

Из положений статьи 58 Устава Санкт-Петербурга следует, что правом обращаться с депутатским запросом наделены депутат, группа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Это право фактически представляет собой возможность вносить соответствующее обращение по всем вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, в письменной форме на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которое принимает решение о признании обращения депутатским запросом, и получать ответ от Губернатора Санкт-Петербурга. При этом установленный Уставом Санкт-Петербурга срок ответа исчисляется со дня получения депутатского запроса Губернатором Санкт-Петербурга.

Право депутатского запроса осуществляется в рамках парламентской процедуры, которая предполагает гласность и коллегиальность, а также выражение воли всего Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по вопросу, поставленному в обращении, внесенном на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга с целью признания депутатским запросом. Парламентская процедура принятия депутатского запроса, предполагающая его обсуждение, выступает уставной гарантией действенности депутатского запроса как публичного и гласного средства контроля, а само обсуждение является условием реальности осуществления парламентского контроля.

В связи с этим право депутата, группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вносить на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга обращение с целью признания его депутатским запросом взаимосвязано с происходящей из положений пунктов 1, 2 и 4 статьи 58 Устава Санкт-Петербурга обязанностью автора депутатского запроса обосновывать предлагаемое обращение.

По смыслу Устава Санкт-Петербурга и с учетом презюмируемой им добросовестности как депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, так и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, не исключается предъявление к инициатору депутатского запроса требований, направленных на обеспечение обоснованности предлагаемого к принятию депутатского запроса, для его объективной оценки в процессе формирования воли Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Из понимаемых в системном единстве положений подпункта 13 пункта 1 статьи 11, пункта 2 статьи 11 и подпункта 14 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга следует, что такие требования могут быть установлены законом Санкт-Петербурга.

По смыслу оспариваемых положений, предъявляемое инициатору депутатского запроса требование обратиться с целью разрешения вопроса, предлагаемого в качестве предмета депутатского запроса, сначала к вице-губернатору Санкт-Петербурга, по существу, конкретизирует происходящую из Устава Санкт-Петербурга обязанность инициатора депутатского запроса обосновывать перед Законодательным Собранием Санкт-Петербурга предлагаемый к принятию депутатский запрос. Требование направлено на обеспечение объективной оценки Законодательным Собранием Санкт-Петербурга обоснованности депутатского запроса. Для обеспечения обоснования депутатского запроса законодателем Санкт-Петербурга предусмотрен институт обращения депутата, реализация которого гарантируется положениями пунктов 5-7 статьи 53 Устава Санкт-Петербурга.

Таким образом, предусмотренное оспариваемыми положениями требование не искажает и не трансформирует содержание института депутатского запроса, не может рассматриваться как чрезмерно затрудняющее или иным способом блокирующее осуществление права депутата, группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга инициировать депутатский запрос и полномочия парламента осуществлять контроль в отношении исполнительной власти Санкт-Петербурга.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что положения абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов" соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

Руководствуясь положениями статьи 5, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов" соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга

Н.Ф. Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга

О.В. Герасина И.В. Тимофеев А.В. Шевченко

Особое мнение судей
Уставного суда Санкт-Петербурга Н.Ф. Гуцан и А.В. Шевченко по постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от 28 ноября 2013 года N 003/13-П по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов"

Руководствуясь пунктом 1 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", излагаем особое мнение.

Уставным судом Санкт-Петербурга рассматривалось правило, согласно которому обращение депутата, группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга может быть признано Законодательным Собранием Санкт-Петербурга депутатским запросом только в том случае, если депутатом, группой депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предварительно направлено обращение к вице-губернатору Санкт-Петербурга по тем же вопросам и на него получен ответ, признанный по обоснованным причинам автором (авторами) неудовлетворительным.

С выводом Уставного суда Санкт-Петербурга о соответствии оспариваемых положений Уставу Санкт-Петербурга не можем согласиться по следующим основаниям.

1. Право депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на обращение в адрес вице-губернатора Санкт-Петербурга предусмотрено положениями пунктов 5 - 7 статьи 53 Устава Санкт-Петербурга. По смыслу указанных положений уставное содержание права депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на обращение состоит в истребовании необходимой для осуществления депутатской деятельности информации. Данное право закреплено Уставом Санкт-Петербурга как самостоятельное право депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а не как условие реализации других принадлежащих ему прав и, в частности, права вносить на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга обращение с целью признания его депутатским запросом.

Депутатский запрос предусмотрен статьей 58 Устава Санкт-Петербурга, определившей его предназначение, содержание и порядок осуществления. Устав Санкт-Петербурга не исключает возможность для депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга до обращения с депутатским запросом к Губернатору Санкт-Петербурга обратиться за получением информации к вице-губернатору Санкт-Петербурга. Однако в качестве обязательного элемента депутатского запроса такое обращение Уставом Санкт-Петербурга не предусмотрено. Депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в силу Устава Санкт-Петербурга обладает собственным усмотрением в вопросе о том, требуется ли ему обратиться к вице-губернатору Санкт-Петербурга в связи с подготовкой депутатского запроса.

Согласно оспариваемым положениям право депутата, группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вносить на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга обращение с целью признания его депутатским запросом не может быть реализовано, пока не реализовано предусмотренное положениями статьи 53 Устава Санкт-Петербурга право депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на обращение к вице-губернатору Санкт-Петербурга. Реализация права депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на обращение является обязательным условием осуществления депутатского запроса даже в том случае, если у депутата, группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга отсутствует необходимость в получении каких-либо предварительных сведений. Тем самым предусматривается использование права депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на обращение не для получения требуемой информации, а для доступа к праву инициировать депутатский запрос. Установленное оспариваемыми положениями условие осуществления уставного права депутата, группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вносить на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга обращение с целью признания его депутатским запросом, по существу, вводит стадию осуществления депутатского запроса, не предусмотренную Уставом Санкт-Петербурга.

Учитывая изложенное, приходим к выводу о том, что оспариваемые положения нарушают установленный Уставом Санкт-Петербурга порядок осуществления депутатского запроса, а также противоречат уставному предназначению права депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на обращение.

2. Положения Устава Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 58), установившие короткий срок ответа на поставленные в депутатском запросе вопросы (общее правило - 7 рабочих дней), определили тем самым депутатский запрос как форму оперативного парламентского контроля.

Введение оспариваемыми положениями в качестве обязательного элемента порядка осуществления депутатского запроса направление предварительного обращения к вице-губернатору Санкт-Петербурга ведет к значительному увеличению срока фактического рассмотрения вопроса, составляющего предмет депутатского запроса.

Следовательно, не обеспечивается реализация уставного предназначения депутатского запроса как формы оперативного парламентского контроля.

3. Из положений пункта 1 статьи 58 Устава Санкт-Петербурга следует, что содержание депутатского запроса может составить любой вопрос, входящий в компетенцию исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Согласно оспариваемым положениям содержание депутатского запроса могут составить только те вопросы, входящие в компетенцию исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, которые ранее уже были предметом обращения к вице-губернатору Санкт-Петербурга.

Таким образом, оспариваемыми положениями устанавливается круг вопросов, составляющих содержание депутатского запроса, отличный от круга вопросов, определенных Уставом Санкт-Петербурга.

Отметим также, что к исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга относятся и Губернатор Санкт-Петербурга, и Правительство Санкт-Петербурга. Губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга наделены Уставом Санкт-Петербурга собственными полномочиями, которые не могут быть осуществлены вице-губернаторами Санкт-Петербурга (например, формирование Правительства Санкт-Петербурга, назначение на должность вице-губернатора Санкт-Петербурга - подпункт 6 пункта 2 статьи 42, пункт 5 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга).

Оспариваемыми положениями предварительное обращение к вице-губернатору Санкт-Петербурга предусмотрено в качестве общего правила депутатского запроса. Необходимость соблюдения данного правила не зависит от того, в чьей компетенции находится разрешение вопроса, составляющего содержание депутатского запроса. Следовательно, даже если разрешение вопроса находится в компетенции Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, то для осуществления депутатского запроса автору требуется сначала обратиться к вице-губернатору Санкт-Петербурга, получить от него ответ, признать его неудовлетворительным.

Возникают вопросы, зачем обращаться к должностному лицу, которое не наделено полномочиями на разрешение вопроса и какой ответ вице-губернатора Санкт-Петербурга в рассматриваемой ситуации может быть оценен как неудовлетворительный. Очевидно, что ответ о том, что разрешение вопроса не входит в его компетенцию не может быть оценен как неудовлетворительный.

Полагаем, что предусмотрев обязательное обращение к вице-губернатору Санкт-Петербурга по вопросам, составляющим собственную компетенцию Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, законодатель Санкт-Петербурга фактически блокировал возможность обращения по соответствующим вопросам с депутатским запросом.

Учитывая изложенное, приходим к выводу, что оспариваемыми положениями ограничиваются предусмотренные статьей 58 Устава Санкт-Петербурга полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по осуществлению парламентского контроля в форме депутатского запроса.

4. Из материалов дела следует, что целью введения законодателем Санкт-Петербурга оспариваемых положений было повышение качества и статуса депутатского запроса.

Представляется, что достижение указанной цели возможно, прежде всего, на основе определенного понимания и применения самого Устава Санкт-Петербурга. Установленные Уставом Санкт-Петербурга адресат депутатского запроса - Губернатор Санкт-Петербурга, короткие сроки ответа, парламентская процедура рассмотрения подчеркивают общественную значимость вопросов, которые должны выступать предметом запроса. Уставной гарантией, препятствующей формальному использованию этого важнейшего института, является положение, предусматривающее, что решение о признании обращения депутатским запросом принимается Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. По смыслу уставного регулирования качество, в том числе обоснованность, депутатских запросов обеспечивается не только депутатами, группой депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - авторами обращения, но и Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в целом. Именно по результатам обсуждения депутатских запросов на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга депутаты голосованием выражают свое отношение к тому, есть ли в предлагаемом обращении предмет для депутатского запроса. Голосуя за признание обращения депутатским запросом, депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга подкрепляют депутатский запрос авторитетом всего Законодательного Собрания Санкт-Петербурга как органа народного представительства.

В случае же, если законодатель Санкт-Петербурга приходит к выводу о необходимости дополнительного к Уставу Санкт-Петербурга правового регулирования соответствующих общественных отношений, то необходимо учитывать следующее. Реализуя свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования порядка осуществления депутатского запроса, законодатель Санкт-Петербурга не вправе действовать произвольно. В силу правовой природы Устава Санкт-Петербурга - акта учредительного характера, обладающего высшей юридической силой по отношению к законам Санкт-Петербурга, имеющего прямое действие, выбираемые законодателем Санкт-Петербурга средства достижения целей законотворчества, осуществляемое им законодательное регулирование должны обеспечивать соблюдение принципов и норм, составляющих уставно-правовую основу регулирования общественных отношений в сфере депутатского запроса.

Депутатский запрос является в силу Устава Санкт-Петербурга (статей 15, 16, 30, 58) формой парламентского контроля, осуществляемого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в целом; неотъемлемой уставной формой осуществления Законодательным Собранием Санкт-Петербурга государственной власти; элементом системы сдержек и противовесов, обеспечивающей уставный баланс законодательной и исполнительной ветвей государственной власти Санкт-Петербурга, их согласованное функционирование и взаимодействие.

Полагаем, что выполнять свое уставное предназначение - быть формой парламентского контроля, элементом системы сдержек и противовесов депутатский запрос способен только в случае гарантирования каждому депутату Законодательного Собрания Санкт-Петербурга возможности беспрепятственной реализации права на внесение обращения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а парламенту Санкт-Петербурга - беспрепятственной реализации полномочия по принятию решения о признании обращения депутатским запросом.

Рассматриваемые положения не обеспечивают уставного предназначения депутатского запроса.

Учитывая вышеизложенное, считаем, что положения абзаца первого статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 февраля 2013 года N 99-19 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов" не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям статей 15, 53 и 58.

Судья Уставного суда Санкт-Петербурга

Н.Ф. Гуцан

Судья Уставного суда Санкт-Петербурга

А.В. Шевченко