Решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 мая 2013 г. N 3-68/13 (ключевые темы: полиция - законодательство об административных правонарушениях - производство по делам об административных правонарушениях - субъекты РФ - должностное лицо органа внутренних дел)

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 14 мая 2013 г. N 3-68/13

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 июля 2013 г. N 78-АПГ13-14 настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения

Санкт-Петербургский городской суд в составе

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.

с участием прокурора Е.

при секретаре Аскиркиной Л.Р.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению А. об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге",

установил:

Закон Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" устанавливает административную ответственность за нарушение законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга (далее - Закон Санкт-Петербурга".

Пункт 3 статьи 51 указанного нормативного правового акта, Законом Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" и в отдельные законы Санкт-Петербурга" N 730-138, изложен в новой редакции, согласно которой "помимо случаев, предусмотренных в пунктах 1, 2 и 2-1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом Санкт-Петербурга, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции)". Названный нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 09 ноября 2011 года, подписан Губернатором Санкт-Петербурга 06 декабря 2011 года, опубликован в издании "Санкт-Петербургские ведомости" N 239 19.12.2011 года.

В указанную норму внесены также изменения Законами Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" N 39-10 от 08 февраля 2012 года и N 51-16 от 30 января 2013 года, опубликованными соответственно в издании "Санкт-Петербургские ведомости" N 44 14.03.2012, Официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга 15.02.2013 года.

Согласно действующей редакции названной нормы Закона Санкт-Петербурга "помимо случаев, предусмотренных в пунктах 1, 2, 2-1, 2-2, и 2-3 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом Санкт-Петербурга, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции)".

А. обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 3 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", в части слов "протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом Санкт-Петербурга, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции)" с начала действия редакции оспариваемой части нормативного правового акта - 31 декабря 2011 года.

Оспаривая указанную норму Закона Санкт-Петербурга, заявитель сослался на противоречие ее пункту 6 части 1 статьи 1.3.1, частям 4 и 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), части 3 статьи 12 и части 3 статьи 13 Федерального закона N 3-ФЗ от 07.02.2011 "О полиции", полагая, что должностные лица полиции, как федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, незаконно наделены полномочиями законом субъекта Российской Федерации, что влечет при административном производстве нарушение конституционного принципа недопущения использования при осуществлении правосудия доказательств, полученных с нарушением федерального закона, и может привести к нарушению прав заявителя в случае привлечения его к административной ответственности за нарушение Закона Санкт-Петербурга.

Заявитель и его представитель Б. в суд явились, поддержали заявленные требования.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В., представители Губернатора Санкт-Петербурга Г. и Д. в суд явились, возражали против удовлетворения заявленных требований, полагая, что возложение оспариваемой нормой права на должностных лиц органов внутренних дел (полиции) составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных этим Законом Санкт-Петербурга, согласуется с требованиями федерального законодательства.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Е., полагавшей заявление подлежащим удовлетворению, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению частично по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72, частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Издаваемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить положениям федеральных законов.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации (статья 1.1 КоАП РФ).

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (часть 1 статьи 1.1, часть 1 статьи 1.3 КоАП РФ).

Согласно статье 1.3.1 КоАП РФ, п.п. 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 КоАП РФ об административных правонарушениях; создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с КоАП РФ об административных правонарушениях.

Из приведенных положений федерального законодательства следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности. Указанные полномочия осуществляются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, являющимся нормативным правовым актом специального регулирования.

По общему правилу, сформулированному в части 6 статьи 28.3 указанного Федерального закона, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Анализ этой нормы в ее взаимосвязи со статьями 1.1, 1.3, 22.1 - 22.2 и содержанием частей 1 и 2 статьи 1.6, статьи 28.3 КоАП РФ приводит к выводу, что к таким лицам относятся должностные лица, входящие в систему и структуру исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем частями 1 и 4 статьи 4 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" установлено, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.

Статьей 1 Федерального закона от 30.11.2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что служба в органах внутренних дел - это федеральная государственная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях в органах внутренних дел Российской Федерации, а также на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел, в случаях и на условиях, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. Должности в органах внутренних дел - должности сотрудников органов внутренних дел, которые учреждаются в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, его территориальных органах, подразделениях, организациях и службах.

Таким образом, поскольку служба в органах внутренних дел является федеральной государственной службой, деятельность и полномочия сотрудников которой регламентируется федеральным законодательством, следовательно, субъект Российской Федерации не вправе наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями, не предусмотренными федеральным законодательством.

Полномочия должностных лиц органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях непосредственно определены в статье 28.3 КоАП РФ, которая не предусматривает право этих лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Во исполнение требований части 4 статьи 28.3 КоАП РФ Приказом МВД России от 05.05.2012 N 403 "О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию" утвержден перечень должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в котором также не закреплено право должностных лиц полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемая норма не противоречит положениям федерального законодательства, а наоборот, согласуется с частью 2 статьи 3 вышеуказанного Федерального закона "О полиции", согласно которой полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции, является ошибочным, поскольку из данной нормы следует, что законы субъектов должны быть изданы в пределах их компетенции.

По этому же основанию не могут быть признаны обоснованными и доводы о том, что содействие полиции органам власти субъектов Российской Федерации для защиты законности, правопорядка и общественной безопасности на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, предполагает полномочия должностных лиц полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации. При этом следует учитывать, что деятельность полиции может сопровождаться пресечением правонарушений, и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 12 Федерального закона "О полиции", последующим информированием органов (должностных лиц), наделенных надлежащими административно-юрисдикционными полномочиями, имеющих право на составление протоколов об административных правонарушениях.

Кроме того, как следует из содержания оспариваемой нормы, должностным лицам полиции фактически предоставлено право по составлению протоколов по всем административным правонарушениям, предусмотренным Законом Санкт-Петербурга, объектом посягательства по которым являются, в том числе, общественные отношения, не связанные с охраной общественного порядка и общественной безопасностью. То есть субъектом Российской Федерации указанным должностным лицам предоставлены права, не связанные с реализацией функций и задач органов полиции, закрепленных в федеральном законодательстве, в том числе Федеральном законе N 3-ФЗ "О полиции".

Вместе с тем, из содержания ст. 28.3 КоАП РФ следует, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемая норма не соответствуют федеральному законодательству, поскольку законодатель субъекта Российской Федерации не может наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

Иное толкование означало бы не только превышение субъектом Российской Федерации нормотворческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, но и снижение уровня правовых гарантий граждан, привлекаемых к административной ответственности.

Из системного анализа статей 1.3 - 1.8, 4.1 - 4.7 КоАП РФ следует, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на законном основании и в порядке, установленном законом; применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом, что бесспорно предполагает установление процедур привлечения к административной ответственности, в том числе составление протокола об административном правонарушении, с соблюдением принципа разграничения предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Следует также учитывать, что в оспариваемой норме не определен конкретный перечень должностных лиц органов внутренних дел (полиции), которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Санкт-Петербурга.

Вместе с тем, поскольку законодательство об административных правонарушениях в силу статьи 1.1 КоАП РФ состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации, то законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях должен быть установлен перечень конкретных должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

В связи с чем следует признать, что оспариваемая норма по своему содержанию также не соответствует общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования.

Доводы представителя Губернатора Санкт-Петербурга о том, что собственно перечень должностных лиц соответствующего органа, наделенных правом составлять протоколы об административных правонарушениях, по смыслу пункта 3 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга, устанавливается самим уполномоченным органом, не могут быть признаны обоснованными, в том числе с учетом того, что такая обязанность на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти возложена частью 4 статьи 28.3 КоАП РФ только в отношении правонарушений, предусмотренных частями 1, 2 и 3 ст. 28.3 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что до вынесения судебного решения оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга применялись, порождая правовые последствия, то, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и правовой позиции, содержащейся в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности от 27.01.2004 N 1-П, оспариваемая часть нормативного правового акта подлежит признанию судом недействующей не с указанной заявителем даты, а со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление А. об оспаривании нормативного правового акта - удовлетворить частично.

Признать недействующим пункт 3 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в части слов "протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом Санкт-Петербурга, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции)" со дня вступления в законную силу настоящего решения суда.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Санкт-Петербургского городского суда

Е.А. Витушкина