Решение Ленинградского областного суда от 4 июня 2014 г. N 3-24/2014 (ключевые темы: сельская местность - меры социальной поддержки - образовательные организации - оплата жилья и коммунальных услуг - плата за содержание и ремонт)

Решение Ленинградского областного суда
от 4 июня 2014 г. N 3-24/2014

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Михейкиной М.О.,

с участием прокурора Кичаевой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Зашихиной Е.Н. о признании недействующим в части областного закона Ленинградской области от 1 марта 2005 г. N 13-оз "Об оплате жилья, коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа Ленинградской области",

установил:

1 марта 2005 г. законодательным собранием принят областной закон Ленинградской области N 13-оз "Об оплате жилья, коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа Ленинградской области", который 1 марта 2005 г. подписан губернатором Ленинградской области, официально опубликован в газете "Вести" 3 марта 2005 г., N 24, и вступил в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.

В соответствии со ст. 1 данного документа им установлены условия оплаты жилья и коммунальных услуг и меры социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа на территории Ленинградской области.

Пунктом "г" ч. 1 ст. 2 закона области к специалистам, имеющим право на получение мер социальной поддержки, отнесены педагогические работники государственных и муниципальных образовательных учреждений (за исключением педагогических работников федеральных образовательных учреждений), финансируемых за счёт средств областного или местного бюджетов, проживающие и работающие в сельской местности и посёлках городского типа.

Названным педагогическим работникам предоставляется ежемесячная денежная компенсация расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения, в том числе части расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения, понесённых нетрудоспособными членами семей педагогических работников, совместно с ними проживающими и находящимися на их иждивении, размер которой устанавливается областным законом об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год (ч. 2 ст. 4 областного закона).

Зашихина Е.Н., являясь с 11 марта 2013 г. учителем муниципального бюджетного образовательного учреждения "...", расположенного в посёлке <...> Приозерского района Ленинградской области, и проживающая в посёлке <...> Республики Карелия, обратилась в суд с заявлением о признании приведённого закона Ленинградской области недействующим в части слов "Ленинградской области" в наименовании, ссылаясь на его противоречие ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", которой предусмотрено право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Поскольку федеральным законодателем право педагогических работников на предоставление указанных мер социальной поддержки не ставится в зависимость от их проживания и работы в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории только определённого субъекта Российской Федерации, а она относится к педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населённых пунктах, оспариваемый областной закон ограничивает её право на предоставление компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения.

Законодательное собрание Ленинградской области и губернатор Ленинградской области в письменных возражениях указали, что оспариваемый областной закон принят в соответствии с действующим законодательством, в пределах предоставленных органам государственной власти Ленинградской области полномочий, прав и законных интересов заявителя не нарушает.

В судебном заседании Зашихина Е.Н. требования уточнила, просила признать областной закон Ленинградской области от 1 марта 2005 г. N 13-оз "Об оплате жилья, коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа Ленинградской области" недействующим в части, устанавливающей предоставление ежемесячной денежной компенсации расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений, работающим в сельской местности и посёлках городского типа на территории Ленинградской области и проживающим в сельской местности и посёлках городского типа только на территории Ленинградской области. В остальном заявление поддержала и просила его удовлетворить.

Представитель законодательного собрания Ленинградской области Перебейнос О.С. и представитель губернатора Ленинградской области Кочорова Е.В., придерживаясь правовой позиции, изложенной в письменных возражениях, просили в удовлетворении заявленных требований отказать.

Выслушав объяснения Зашихиной Е.Н., возражения представителя законодательного собрания Ленинградской области Перебейнос О.С. и представителя губернатора Ленинградской области Кочоровой Е.В., заключение прокурора Кичаевой О.А., полагавшей, что в удовлетворении заявления должно быть отказано, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пп. "е" и "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (чч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Ранее правоотношения по предоставлению педагогическим работникам жилищно-коммунальных льгот были регламентированы Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании".

Согласно абз. 3 п. 5 ст. 55 названного Закона Российской Федерации в редакции, действовавшей до 11 января 2011 г., педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имели право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа).

Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" приведённая норма Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" изложена в новой редакции, согласно которой педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 3 того же Федерального закона наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом принимать нормативные правовые акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, не повлекло право субъекта Российской Федерации снижать уровень социальных гарантий для педагогических работников, предусмотренный федеральным законодательством.

Суд считает, что областной закон в оспариваемой части не привёл к снижению уровня социальных гарантий, установленных для педагогических работников федеральным законодательством.

Пунктом 10 постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях в рабочих посёлках", утратившего силу с 8 мая 2003 г., была установлена обязанность предоставления соответствующими местными исполкомами (по местно-бюджетным учреждениям) и подлежащими учреждениями, предприятиями и организациями бесплатных квартир с отоплением и освещением в натуре квалифицированным медицинским, ветеринарным, сельскохозяйственным работникам и работникам просвещения, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках. При отсутствии свободных квартир в домах, принадлежащих указанным исполкомам, учреждениям, предприятиям или организациям, необходимая и вполне годная жилая площадь с отоплением и освещением на работника и членов его семьи предоставлялась в наёмных помещениях, с оплатой жилой площади, отопления и освещения за счёт соответствующих исполкомов, учреждений или организаций по действительной их стоимости. Жилая площадь предоставлялась по нормам, установленным в данной местности.

Право на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением для специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, вне населённых пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных посёлках), закреплялось и в ст. 59 Жилищного кодекса РСФСР, а в отношении педагогических работников сельских школ специально оговорено в п. 1 постановления Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 г. N 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ", которым на исполкомы сельских и поселковых советов депутатов трудящихся возложена обязанность предоставлять бесплатно учителям, директорам (заведующим) и заведующим учебной частью начальных и семилетних школ в сельских местностях и совместно с ними проживающим членам их семей квартиры с отоплением и освещением по нормам, действующим в данной местности, п. 6 постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 г. N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", предусматривающего, что Советы Министров союзных и автономных республик, исполкомы краевых и областных советов депутатов трудящихся должны обеспечить в течение 1971 - 1975 гг. благоустроенными коммунальными квартирами всех учителей, проживающих в жилых помещениях, арендуемых у граждан.

Из приведённых нормативных правовых положений следует, что закрепление за педагогическими работниками права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением преследовало цель стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности и обусловлено стремлением государства создать для них дополнительные возможности: материальное стимулирование труда одних; обеспечение полноценным квалифицированным и доступным образованием (обучением) - других.

При этом указанная социальная гарантия обеспечивалась теми органами власти, на территории которых расположена сельская школа, в которой работает педагогический работник, поэтому проживание и работа в сельской местности были неразрывно связаны между собой.

Изменение формы предоставления педагогическим работникам такой льготы как бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением (с натуральной на компенсационную) означает лишь то, что у субъекта Российской Федерации обязанность по предоставлению ежемесячной денежной компенсации расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения возникла в отношении тех педагогических работников муниципальных образовательных учреждений, работающих в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) этого субъекта Российской Федерации, на территории которого (в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) данные педагогические работники подлежали обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением.

В соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счёт средств соответствующих бюджетов.

Меры социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) Ленинградской области, в виде компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в соответствии с ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", ст. 6 областного закона Ленинградской области от 1 марта 2005 г. N 13-оз "Об оплате жилья, коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа Ленинградской области" финансируются за счёт средств бюджета Ленинградской области.

Согласно ч. 1 ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации плата за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателя жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, включает в себя плату за пользование жилым помещением (плата за наём), плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме, плату за коммунальные услуги; плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя плату за содержание и ремонт жилого помещения, в том числе плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме, взнос на капитальный ремонт, плату за коммунальные услуги.

Размер платы за пользование жилым помещением (платы за наём), платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда и размер платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, устанавливаются органами местного самоуправления. Размер платы за содержание и ремонт жилого помещения в многоквартирном доме, в котором не созданы товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив, определяется на общем собрании собственников помещений в таком доме с учётом предложений управляющей организации и устанавливается на срок не менее чем один год. Размер обязательных платежей и (или) взносов членов товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива, связанных с оплатой расходов на содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, определяется органами управления товарищества собственников жилья либо органами управления жилищного кооператива или органами управления иного специализированного потребительского кооператива в соответствии с уставом товарищества собственников жилья либо уставом жилищного кооператива или уставом иного специализированного потребительского кооператива (чч. 3, 7, 8 ст. 156 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объёма потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учёта, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Размер платы за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления) рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации (чч. 1, 2 ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, размер платы за жилое помещение, в котором проживает Зашихина Е.Н., отопление и освещение будет формироваться на основании законодательства, принимаемого в Республике Карелия.

Действующее законодательство не содержит нормативных правовых положений, обязывающих субъект Российской Федерации при обеспечении социальных гарантий педагогических работников осуществить правовое регулирование по возмещению педагогическим работникам муниципальных образовательных организаций, работающим в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) этого субъекта Российской Федерации, но проживающих в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) другого субъекта Российской Федерации, расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, размер которых устанавливается на основании законодательства и на территории другого субъекта Российской Федерации, в котором проживает педагогический работник.

В связи с этим, Ленинградская область имела право своим законодательным актом установить меры социальной поддержки для педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности и посёлках городского типа на территории только Ленинградской области, и это не может рассматриваться как снижение уровня социальных гарантий, установленных для педагогических работников федеральным законодательством.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 26.3.1 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вправе устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование указанных полномочий не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Следовательно, установление дополнительных мер социальной поддержки для педагогических работников муниципальных образовательных организаций, работающих в сельской местности и посёлках городского типа на территории Ленинградской области, проживающих в сельской местности и посёлках городского типа на территории другого субъекта Российской Федерации, является правом, а не обязанностью Ленинградской области, поскольку финансирование дополнительных мер социальной поддержки осуществляется субъектом Российской Федерации самостоятельно при наличии соответствующих бюджетных средств.

Таким образом, сравнительный анализ закона области с действующим законодательством Российской Федерации позволяет суду сделать вывод о том, что оспариваемое правовое регулирование не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Учитывая, что в оспариваемой части нормативный правовой акт Ленинградской области не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, Зашихиной Е.Н. в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь ст. ст. 194-198, 251-253 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

Зашихиной Е.Н. в удовлетворении заявления о признании недействующим областного закона Ленинградской области от 1 марта 2005 г. N 13-оз "Об оплате жилья, коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа Ленинградской области" в части, устанавливающей предоставление ежемесячной денежной компенсации расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений, работающим в сельской местности и посёлках городского типа на территории Ленинградской области и проживающим в сельской местности и посёлках городского типа только на территории Ленинградской области, отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е.В. Шадрина

Решение принято в окончательной форме 9 июня 2014 г.