Решение Санкт-Петербургского городского суда от 31 января 2014 г. N 3-21/14 "О признании недействующим в части распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 17.06.2013 N 10-290"

Санкт-Петербургский городской суд в составе председательствующего судьи Витушкиной Е.А., с участием прокурора Травкиной О.Ю., при секретаре Даньковой Н.М., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Ромашкина Романа Николаевича, Шапчица Павла Анатольевича, Андроновой Ольги Олеговны об оспаривании в части распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 17.06.2013 N 10-290 "О включении достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и об определении характера использования его территории, ограничениях на использование данной территории и требованиях к характеру хозяйственной деятельности, проектированию и строительству",

установил:

Приказом Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (далее - КГИОП) от 15.05.2001 N 48 в Список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность включен объект по адресу Красногвардейская пл., 2 (территория между р. Невой и левым берегом устья р. Большой Охты), именуемый "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703: участки культурного слоя, грунтовый могильник", в качестве объекта археологии.

Ранее, 16.02.98 на объект по указанному адресу, именуемый "Охта 1 (Ниеншанц)" был составлен паспорт памятника археологии.

В отношении этого объекта, расположенного на Охтинском мысу, на протяжении ряда лет проводились охранные археологические исследования и охранно-спасательные археологические мероприятия; корректировались описание и границы объекта, что находило свое отражение в учетных карточках, составленных 20.05.2003, 30.03.2009, 21.08.2009, и учетной карте от 26.01.2010, в которых объект отнесен к памятнику археологии.

В период с 16 по 31 августа по заданию ЗАО "Общественно-деловой центр "Охта", на основании договоров, заключенных между ЗАО "ОДЦ "Охта" в лице Президента партнерства "Национальный союз экспертов" Шестакова В.А. и экспертами Лагуниным И.И., Свешниковой О.А., Степановой Е.А., последними проведена государственная историко-культурная экспертиза, заключением которой от 31.08.2011 (далее - Акт экспертизы от 31.08.2011) признано обоснованным включение в единый государственный Реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народом Российской Федерации (далее - Реестр) объекта культурного наследия, наименование которого определено как "Охтинский мыс: культурный слой 5 тыс. до н.э. - 20 в.", а вид и категория объекта как достопримечательное место регионального значения (т.2 л.д.36-59).

05.03.2012 КГИОП согласовал Акт экспертизы от 31.08.2011 и принял Распоряжение от 05.03.2012 N 10-91, которым включил в Реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения достопримечательное место "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в.", исключив из Списка вновь выявленных объектов культурного наследия, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность выявленный объект культурного наследия "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703: участки культурного слоя, грунтовый могильник" (т.4 л.д.49-54).

17.06.2013 КГИОП принял распоряжение N 10-290 "О включении достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и об определении характера использования его территории, ограничениях на использование данной территории и требованиях к характеру хозяйственной деятельности, проектированию и строительству" (далее - Распоряжение).

Пунктом 1 Распоряжения включено в Реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения достопримечательное место "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в.".

Исключен из Списка вновь выявленных объектов культурного наследия, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, утвержденного приказом КГИОП от 10.02.2001 N 48, выявленный объект культурного наследия "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703: участки культурного слоя, грунтовый могильник" (пункт 2).

Утвержден Предмет охраны объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательное место "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." согласно приложению N 1 к Распоряжению (пункт 3).

Утвержден План границ территории объекта культурного наследия регионального значения, достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." и описание его границ согласно приложению N 2 к Распоряжению (пункт 4).

Утверждено Положение о характере использования территории объекта культурного наследия регионального значения достопримечательное место "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в.", ограничениях на использование данной территории и требованиях к характеру хозяйственной деятельности, проектированию и строительству согласно приложению N 3 к Распоряжению (пункт 5).

Пунктом 8 Распоряжения признано утратившим силу вышеуказанное распоряжение КГИОП от 05.03.2012 N 10-91 "О включении достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." в единый государственный реестр объектов культурного наследия".

Заявители Ромашкин Р.Н. и Шапчиц П.А. обратились в Красногвардейский районный суд Санкт-Петербурга с заявлениями об оспаривании распоряжения КГИОП от 17.06.2013 N 10-290 "О включении достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и об определении характера использования его территории, ограничениях на использование данной территории и требованиях к характеру хозяйственной деятельности, проектированию и строительству".

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 30.10.2013 дело по указанным заявлениям направлено для рассмотрения по подсудности в Санкт-Петербургский городской суд, куда впоследствии с самостоятельными требованиями об оспаривании этого же нормативного правового акта обратилась Андронова О.О.

В обоснование требований заявители ссылаются на противоречие Распоряжения отдельным положениям Европейской Конвенции об охране археологического наследия, Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 N 569, Закона Санкт-Петербурга от 12.07.2007 N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге", Положения о КГИОП, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2004 N 651. Согласно уточненным требованиям заявителей пункт 8 Распоряжения ими не оспаривается, поскольку в этой части акт не нарушает их права, свободы и законные интересы. Оспаривая Распоряжение в остальной части, заявители полагают нарушенными их конституционное право на доступ к культурным ценностям, право на сохранность объектов культурного наследия, предусмотренное пунктом 1 статьи 7 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Ромашкин Р.Н. в суд не явился, извещен о рассмотрении дела через своего представителя Антоненко Е.Н., который просил рассматривать дело в его отсутствие, настаивал на удовлетворении заявления с учетом отказа от требований в части пункта 8 Распоряжения.

Шапчиц П.А. и Андронова О.О., их представитель адвокат Ахаев Ш.С. в суд явились, заявленные требования поддержали.

Представитель КГИОП Трушина Ж.Г. в суд явилась, полагала оспариваемый акт принятым в пределах компетенции органа власти на основании обоснованно согласованного акта государственной историко-культурной экспертизы, представила письменные возражения на заявленные требования.

Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, как собственника земельных участков на территории объекта, ЗАО "Общественно-деловой центр "Охта" Бурлаков А.Г. в суд явился, возражал против удовлетворения заявлений, представил письменные возражения, заявил о пропуске Андроновой О.О. срока для обращения в суд по оспариванию акта в его ненормативной части.

Выслушав заявителей и их представителя, представителей заинтересованных лиц, исследовав представленные доказательства, заслушав мнение прокурора, полагавшей, что заявления подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования; если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. Проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта (пункт 23).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно пункту 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 30.06.2010 N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" правовой акт исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступает в силу не ранее дня его официального опубликования.

Как следует из содержания оспариваемого акта, он затрагивает права граждан в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В силу статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 30.06.2010 N 445-112 официальным опубликованием правового акта исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет в виде электронной копии бумажного документа, а также в виде электронного оригинала.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.06.2011 N 865 "О порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" к источникам официального опубликования правовых актов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга отнесены, в том числе, официальные сайты исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, создаваемые в порядке, устанавливаемом Правительством Санкт-Петербурга.

Поскольку обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), судом у КГИОП были истребованы доказательства официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта (т.4 л.д.6, 8).

Согласно справке КГИОП первое официальное опубликование оспариваемого Распоряжения осуществлено 25.06.2013 на официальном сайте КГИОП (т.4 л.д.80), вместе с тем суду достоверных доказательств официального опубликования оспариваемого Распоряжения в указанный период - не представлено.

Как следует из пояснений представителя КГИОП в суде, распечатка текста официально опубликованного документа с сайта не может быть представлена суду, поскольку с января 2014 года доступ к сайту КГИОП затруднен.

Вместе с тем, следует учитывать, что доказательства официального опубликования акта были истребованы у КГИОП еще 28.11.2013 (т.4 л.д.6, 8, 55, 64), 13.12.2013 в ответ на запрос суда представлена только распечатка с сайта, которая свидетельствует о том, что об указанном Распоряжении была размещена информация в разделе "новости" (т.4 л.д.88).

Ссылки представителя КГИОП на то, что заявители смогли получить текст акта с сайта КГИОП, не подтверждают его официальное опубликование, поскольку как следует из пояснений заявителей и представленного Андроновой О.О. протокола осмотра доказательства от 16.12.2013 доступ к акту КГИОП с N 10-290 невозможен (т.4 л.д.188-202).

Кроме того, суд лишен возможности проверить идентичность текста подписанного акта и размещенного на сайте.

Ссылки КГИОП на распечатки со страниц пользователей сети Интернет, содержащих ссылки на оспариваемый акт, также не могут быть признаны судом в качестве доказательства указанных КГИОП обстоятельств, поскольку сведений о том, что оспариваемое Распоряжение было опубликовано в соответствии с требованиями пункта 1.3 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29.06.2011 N 865 "О Порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных органов государственной власти Санкт-Петербурга" (в виде электронной копии бумажного документа, а также в виде электронного оригинала), в представленных КГИОП распечатках из сети Интернет не имеется.

Оценивая доводы КГИОП, следует также учитывать, что при рассмотрении настоящего дела в районном суде, представитель КГИОП настаивал на том, что оспариваемое Распоряжение является ненормативным правовым актом, в связи с чем нет оснований полагать, что этот акт был официально опубликован в соответствии с требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам.

Кроме того, КГИОП не представлены доказательств соблюдения в июне 2013 года требований, установленных разделом 3 Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных органов государственной власти Санкт-Петербурга", утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.06.2011 N 865, относительно опубликования нормативных правовых актов.

То обстоятельство, что 25.06.2013 оспариваемое Распоряжение не было официально опубликовано и не вступило в силу, следует также из ответа Губернатора Санкт-Петербурга депутату Вишневскому Б.Л. от 26.06.2013, о нахождении соответствующего акта в стадии подготовки (т.3 л.д.89).

Таким образом, суд не может признать доказанным, что КГИОП 25.06.2013 было осуществлено официальное опубликование акта и обеспечена населению возможность ознакомиться с его содержанием.

Как следует из представленных доказательств и не опровергается заявителями, официально оспариваемое Распоряжение опубликовано 11.12.2013 на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет в разделе "Законодательство": "Электронное официальное опубликование" (т.4 л.д.81-87), то есть с указанной даты оно вступило в силу, в связи с чем суд осуществляет проверку соответствия оспариваемого акта законодательству, действующему в указанный период.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

По смыслу указанного акта, федеральный законодатель, провозглашая государственную охрану объектов культурного наследия одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, одновременно наделяет органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по решению вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, государственной охране объектов культурного наследия регионального значения, в том числе вопросов государственного учета объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (статьи 9.2, 18, 33).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются, в том числе, городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои.

Статья 4 Федерального закона подразделяет объекты культурного наследия на категории. Так, к объектам культурного наследия федерального значения относятся объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия; к объектам культурного наследия регионального значения относятся объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации.

Как следует из содержания оспариваемого акта, к объекту культурного наследия регионального значения отнесен участок грунтового могильника и остатки древних укреплений - участки культурного слоя, включающие остатки Малого воротного равелина, бастиона Гварн, западной стороны Гельфмельтова бастиона, основание Карлова бастиона.

Вместе с тем в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ такие объекты относятся к объектам археологического наследия, то есть к объектам культурного наследия федерального значения, которые в соответствии со статьей 18 указанного Федерального закона включаются в Реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании акта Правительства Российской Федерации. К компетенции же органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с указанной нормой относится принятие решения о включении в Реестр объектов культурного наследия регионального значения.

В соответствии со статьей 3 Закона Санкт-Петербурга от 20.06.2007 N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге" к компетенции Правительства Санкт-Петербурга относится принятие решения о включении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в Реестр.

Положением о КГИОП, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2004 N 651, указанный орган исполнительной власти Санкт-Петербурга наделен правом: определять характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование указанной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места в отношении объектов культурного наследия регионального значения (п. 3.48); утверждать границы территорий объектов культурного наследия регионального значения (п. 3.56); принимать решение о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе включить указанный объект в реестр (п. 3.58-1).

Объект культурного наследия, признанный не отвечающим требованиям, предъявляемым к объектам культурного наследия федерального значения, может учитываться в реестре в качестве объекта культурного наследия регионального значения на основании правового акта Правительства Санкт-Петербурга (ч. 3 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 333-64 от 20.06.2007).

С учетом изложенного, следует признать, что принятие КГИОП решения о включении объекта - достопримечательное место "Охтинский мыс: культурный слой V тыс.до н.э. - XX в.", содержащего объекты археологического наследия, в Реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения осуществлено с превышением компетенции.

Оценивая доводы участвующих в деле лиц, связанные с оценкой оспариваемого акта на предмет соответствия Федеральному закону от 25.06.2002 N 73-ФЗ в редакции, действующей на момент подписания оспариваемого Распоряжения, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

В силу ст. 17 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ для принятия решения о включении объекта культурного наследия в Реестр предоставляется заключение государственной историко-культурной экспертизы.

Как следует из пояснений представителя КГИОП и приложения N 1 к оспариваемому Распоряжению, основанием для принятия решения о включении объекта в Реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения явился согласованный КГИОП 05.03.2012 акт государственной историко-культурной экспертизы от 31.08.2011, проведенный по заданию ЗАО "ОДЦ "Охта" экспертами Лагуниным И.И., Свешниковой О.А., Степановой Е.А., согласно выводам которой вид и категория объекта культурного наследия на Охтинском мысу определены как достопримечательное место регионального значения.

Согласно пункту 9 статьи 18 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 6 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге", определяющей порядок принятия решений о включении выявленного объекта культурного наследия в Реестр, принятие Правительством Санкт-Петербурга указанных решений осуществляется с учетом мнения экспертного совета.

В соответствии с п. 1.1 Положения о Совете по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.07.2004 N 1371 Совет является постоянно действующим коллегиальным совещательным органом при Правительстве Санкт-Петербурга, созданным в целях повышения эффективности принятия решений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Согласно п. 3.10-1 указанного Положения одной из функций Совета является выдача заключений по вопросам включения выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия в качестве объекта культурного наследия регионального значения или в качестве объекта культурного наследия местного значения.

Пунктом 14 Административного регламента КГИОП по исполнению государственной функции по принятию решения о включении выявленного объекта культурного наследия в Реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе включить указанный объект в Реестр, утвержденного распоряжением КГИОП от 04.05.2010 N 10-14, установлено, что основанием для исполнения государственной функции по принятию решения о включении объекта в Реестр является согласование Комитетом заключения государственной историко-культурной экспертизы с учетом соответствующего заключения уполномоченного коллегиального совещательного органа при Правительстве Санкт-Петербурга.

Из содержания указанных норм, следует, что принятие органом государственной власти Санкт-Петербурга решения о включении объекта в Реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения без учета заключения экспертного совета является нарушением установленного порядка принятия решения.

Как следует из материалов дела и не опровергается КГИОП, оспариваемое Распоряжение о включении объекта в Реестр было принято при наличии отрицательного заключения экспертного Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга, который на своем заседании исследовал Акт экспертизы от 31.08.2011, рецензию на нее, согласно которой признается необоснованным присвоение Объекту категории регионального значения, в связи с нахождением на его территории объектов археологического наследия, а также заслушал эксперта Степанову Е.А. и президента Некоммерческой организации "Национальный союз экспертов" Шестаков В.А., который от имени ЗАО "ОДЦ "Охта" заключил с экспертами договоры на проведение экспертизы.

Решением экспертного Совета от 19.10.2011 рекомендовано КГИОП не согласиться с выводами экспертизы и инициировать проведение новой государственной историко-культурной экспертизы выявленного объекта культурного наследия "Ниеншанц"; организовать при Совете рабочую группу с участием специалистов в области изучения археологического наследия для проведения анализа имеющейся документации по результатам археологических исследований Охтинского мыса и подготовить информацию о наличии на данной территории археологических объектов для рассмотрения данного вопроса на Совете (т.2 л.д.154-156).

Доводы представителя КГИОП о том, что заключение Экспертного совета носит лишь рекомендательный характер, не могут быть приняты судом, поскольку заключение государственной историко-культурной экспертизы также в соответствии с п. 20 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 N 569 носит рекомендательный характер по вопросу отнесения объекта к определенной категории.

В связи с чем принятие КГИОП решения об отнесении объекта культурного наследия именно к категории регионального значения возможно лишь при наличии выводов историко-культурной экспертизы об отсутствии на территории таких объектов, которые могут быть отнесены к объектам археологического наследия, и при проведении такой экспертизы на основании установленных статьей 29 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ принципов научной обоснованности, объективности и законности; сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности; соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия; достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу; независимости экспертов.

Вместе с тем, как следует из содержания Акта экспертизы от 31.08.2011, заключение экспертизы этим принципам не соответствует, поскольку документы, на которые ссылаются эксперты в обоснование своих выводов, в ряде случаев, очевидно, не содержат соответствующих сведений, в других случаях выводы сделаны без какого-либо обоснования, в выводах экспертизы имеются противоречия, в заключении отсутствуют сведения о проведенных исследованиях с указанием примененных методов, в Приложении к акту (т.5 л.д.....) указаны координаты поворотных точек границ с определением другого объекта - "Охтинский мыс: культурный слой, остатки погребений и хозяйственной деятельности V тыс. до н.э. - XX в.", при этом граница территории объекта "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." определена по ее местоположению на 02.09.2011.

Указанные недостатки, как следует из материалов дела и послужили причиной того, что 25.11.2011 КГИОП в соответствии с п. 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 N 569, уведомил заказчика экспертизы ЗАО "ОДЦ "Охта" о несогласии с представленным Актом экспертизы от 31.08.2011 с указанием 37 возражений и возвратил экспертизу заказчику (т.4 л.д.89-90).

При этом КГИОП указал, в том числе, что экспертами не обоснованы сделанные выводы, не приведена оценка фрагментарной сохранности обнаруженных в ходе работ участков рвов крепостей, сохранности и объеме деревянных конструкций различных сооружений, не приведен анализ гидрогеологических условий и степени сохранности археологических объектов, по результатам которого эксперты пришли к выводу о практической неосуществимости сохранения и музеефикации остатков средневековых фортификаций, отсутствует обоснование утверждения о том, что сохранение оставшихся следов средневековых рвов может быть обеспечено только путем полного воссоздания, и обоснование утверждения о нецелесообразности или практической неосуществимости консервации объектов на месте с целью дальнейшей музеефикации, отсутствует обоснование отнесения объекта к виду культурного наследия "достопримечательное место".

На указанные возражения в КГИОП 27.12.2011 поступило письмо ЗАО "ОДЦ "Охта" с приложением ответа Некоммерческого партнерства "Национальный союз экспертов" от 19.12.2011, протокола заседания комиссии экспертов от 16.12.2011 и разъяснений от 18.12.2011 к Акту экспертизы (т.4 л.д.91-103), из которых следует, что отмеченные КГИОП недостатки, послужившие основанием не согласиться с Актом от 31.08.2011, фактически экспертами и заявителем оставлены без внимания и не восполнены.

Как следует из материалов дела и пояснений представителя КГИОП, иных документов, опровергающих заключение Экспертного Совета, не представлялось, в том числе подтверждающих соответствие Акта экспертизы принципам научной обоснованности и объективности, сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности.

При рассмотрении дела в суде представитель КГИОП также не смог аргументировано пояснить отказ от вышеуказанных возражений к Акту экспертизы от 31.08.2011, в том числе пояснить вопросы, связанные с определением степени сохранности обнаруженных в зоне завершенных археологических исследований объектов, обладающих признаками объектов археологического наследия, связи между степенью сохранности объектов и непризнанием их в этой связи объектами археологического наследия, причин невозможности их консервации для обеспечения сохранности при допустимости таких мер в отношении Карлова бастиона, и при том, что согласно пояснениям представителя КГИОП Плоткина в настоящее время отсутствует техническая возможность их музеефикации, причин отнесения при таких условиях территории, где расположены эти объекты, к подвиду достопримечательного места - "памятное место".

Следует учитывать, что закрепленное в статье 3 Федерального закона от 24.05.2002 N 73-ФЗ понятие объектов культурного наследия не рассматривает их ценность с точки зрения сохранности. По смыслу пункта 2 статьи 23 указанного федерального закона правовое значение для вопросов, связанных с отсутствием необходимости государственной охраны объектов культурного наследия, имеет лишь полная физическая утрата объекта или утрата им историко-культурного значения. Вместе с тем к выводам о наличии таких обстоятельств эксперты не пришли.

Также необходимо принять во внимание, что одной из задач экспертизы эксперты указали определение целесообразности сохранения отдельных археологических объектов. Вместе с тем из самого Акта от 31.08.2011 не усматривается на основании каких исследований они пришли к выводу о невозможности и отсутствии необходимости сохранения объектов. При этом в нарушение требований п. 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе в акте отсутствует перечень использованной для экспертизы специальной, технической и справочной литературы, что не позволяет проверить достоверность сделанных экспертами выводов, иным способом этот недостаток не восполнен.

В соответствии с п. 7 Положения о порядке организации проведения государственной историко-культурной экспертизы, утвержденной распоряжением КГИОП от 08.10.2010 N 10-21, КГОИП отказывает в согласовании заключения экспертизы в случаях несогласия с заключением экспертизы по основаниям, предусмотренным Положением об историко-культурной экспертизе, т.е., установленных в пункте 30 последнего указанного Положения.

Вместе с тем при наличии таких условий 05.03.2012 КГИОП без учета мнения экспертного Совета согласовал Акт экспертизы от 31.08.2011 и принял на его основании Распоряжение от 05.03.2012 N 10-91, а затем на основании этого же Акта экспертизы от 31.08.2011 - оспариваемое Распоряжения, идентичное по своему содержанию в пунктах 1 и 2 соответствующим пунктам распоряжения от 05.03.2012 N 10-91.

В обоснование своей позиции КГИОП ссылается на то, что принял заключение экспертизы от 31.08.2011, поскольку оно соответствует выводам секции археологического наследия Экспертного совета по охране культурного наследия при Росохранкультуре от 19.02.2011.

Вместе с тем, в указанном решении от 19.02.2011 (т.2 л.д.232-234), в котором рекомендовано заказчику работ обратиться в КГИОП с вопросом о постановке объекта культурного наследия на государственный учет в виде достопримечательного места регионального значения, также предложено КГИОП произвести инвентаризацию объекта и фрагментов не только культурного слоя, но и остатков оборонительных сооружений (т.2 л.д.232-234), что КГИОП не выполнено, в Акте экспертизы от 31.08.2011 расположение этих объектов не отражено.

Кроме того, на указанном заседании экспертный совет признал недостаточно обоснованными лишь имеющиеся в настоящее время предложения по созданию археологического музея-заповедника с музеефикацией объектов на широких площадях, однако вопрос о возможности сохранения отдельных объектов (остатков оборонительных сооружений) на месте, советом не разрешен. При этом совет рекомендовал учесть заключения историко-культурной экспертизы Беляева Л.A. и экспертизы О.М. Иоаннисяна, проведенной в ходе судебного процесса.

Согласно указанному Акту историко-культурной экспертизы Беляева Л.A. от 15.06.2010, Объект включает в себя разновременные объекты археологического наследия, существующие на данной территории от V/1V-11 тыс. до н.э. до 18 в. н.э., объектом охраны являются: культурный слой эпохи неолита-палеометалла, грунтовый могильник 15-18 в.в., сооружения фортификационного назначения крепости Ландскрона, фортификационные сооружения и культурный слой шведской крепости Ниеншанц (т.2 л.д.235-250). Результаты этой экспертизы обсуждались 08.07.2010 на заседании секции археологического наследия Экспертного совета по охране культурного наследия при Росохранкультуре, которым отмечено выполнение экспертизы на высоком методическом уровне, принято решение согласиться с ее выводами и рекомендовать Росохранкультуре утвердить этот акт.

Согласно выводам вышеуказанной судебной комиссионной историко-культурной археологической экспертизы, проведенной в рамках гражданского дела N 2-1483/2012 Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга в период с 15 марта по 22 июля 2010 года восьмью назначенными судом экспертами, являющимися специалистами в области археологии, в ходе археологических исследований на территории выявленного объекта культурного наследия обнаружены следующие объекты: стоянки эпох неолита - раннего металла (5-3 тыс. до н.э.) и следы обитания в эпоху бронзы и раннего железного века; древние поселения мысового городища новгородского времени и крепости Ландскрона; фортификационные сооружения городища новгородского времени (рвы); фортификационные сооружения крепости Ландскрона 1300 - 1301 г.г. (рвы, вал, сруб деревянной крепостной башни); древнее поселение крепости Ниеншанц 17 в.; фортификационные сооружения крепости Ниеншанц 1611-1650-х г.г. (рвы); фортификационные сооружения крепости Ниеншанц 1650 - 1703 г.г. (рвы, валы и бастионы); остатки каменной постройки и деревянных сооружений Ниеншанца; могильник 16-17 в.в.; восемь выявленных в ходе археологических исследований объектов, относятся к виду "памятник", представляют собой ценность, в том числе и с точки зрения археологии, и являются объектами археологического наследия, четыре из них являются также памятниками архитектуры. При этом в экспертизе содержится обзор методов консервации на месте земельных и дерево-земляных объектов со сложным рельефом, а также каменных архитектурно-археологических объектов (г/д 2-1483/12 т.2).

Вместе с тем, выводы указанных экспертиз, несмотря на решение Экспертного совета при Росохранкультуре от 19.02.2011, КГИОП не учтены. Заключения этих экспертиз не были представлены экспертам для проведения государственной историко-культурной экспертизы, по результатам которой подписан Акт от 31.08.2011, также как и сведения о показания проводившего на территории объекта раскопок археолога Сорокина П.И., данных им при рассмотрении гражданского дела N 2-1483/12, относительно объема законсервированных им путем обратной засыпки объектов, обладающих признаками объектов археологического наследия (г/д 2-1482/12 т.1 л.д.163-179), что также свидетельствует о нарушении при проведении экспертизы принципа достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу.

Кроме того, на момент принятия КГИОП оспариваемого Распоряжения эксперты Лагунин И.И., Свешникова О.А., Степанова Е.А., были допрошены в рамках рассмотрения Куйбышевским районным судом гражданского дела N 2-69/2013 по заявлению Андроновой О.О. и Шапчица П.А. об оспаривании распоряжения КГИОП от 05.03.2012 N 10-91.

Данные экспертами при этом показания противоречат как выводам проведенной ими экспертизы, так и друг другу, из их показаний следует, что ими понимался предмет экспертизы иначе, чем это указано в Акте от 31.08.2011, они не смогли указать объем предоставленного в их распоряжение и изученного материала, что подтверждает доводы заявителей о несоответствии квалификации экспертов предмету и целям проведенной ими экспертизы, недостоверности сделанных ими выводов, и о том, что вопросы, требующие специальных познаний в области археологии и необходимые для исследования в рамках указанной экспертизы, экспертами, не имеющими опыт работы в области археологии, фактически не исследовались.

Обстоятельства подготовки экспертом Лагуниным письменных ответов на вопросы суда при представлении их при допросе в порядке судебного поручения (г/д 2-69/13 т.2 л.д.215, 253, 254), не оспоренные заинтересованным лицом, ставят под сомнение не только самостоятельность произведенных им исследований, но и независимость экспертов при проведении экспертизы. Такие сомнения подтверждаются и фактом заключения с экспертами договоров на проведение экспертизы через посредничество Некоммерческого партнерства "Национальный союз экспертов", которое в дальнейшем направило заключение экспертизы для расследования в дисциплинарный комитет организации, а также пояснениями экспертов в суде относительно начала ими исследования материалов для экспертизы еще в мае 2011 года, обстоятельств оформления акта экспертизы.

С учетом изложенного, следует признать, что Акт от 31.08.2011 не обосновывает решение о включении Объекта в Реестр в качестве объекта регионального, а не федерального значения, и соответственно не подтверждает право КГИОП на принятие такого решения, и, соответственно, оспариваемого Распоряжения.

Доводы КГИОП о том, что в соответствии с установленным порядком принятия решения о включении объекта в реестр объектов культурного наследия регионального значения, КГИОП действует на основании двух регламентов, осуществляя отдельно действия по согласованию заключения историко-культурной экспертизы, и отдельно функцию по принятию решения о включении объекта в Реестр, и при наличии согласованного 05.03.2012 заключения государственной историко-культурной экспертизы, не признанной недействительной, отсутствуют основания для ее оценки при проверке законности оспариваемого акта, не могут быть признаны обоснованными. При этом следует учитывать, что исходя из содержания статей 15-20 Федерального закона от 24.05.2002 N 73-ФЗ заключение государственной историко-культурной экспертизы является одним из оснований для принятия решения о включении объекта в Реестр, в связи с чем его оценка с точки зрения допустимости на основании выводов этой экспертизы принимать соответствующее решение, является необходимой.

В связи с вышеизложенным, следует прийти к выводу о том, что пункт 1 оспариваемого Распоряжения о включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения достопримечательного места принят КГИОП с превышением компетенции, что является основанием для признания его недействующим.

Соответственно, подлежит признанию недействующим и пункт 2 Распоряжения об исключении выявленного объекта культурного наследия "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703: участки культурного слоя, грунтовый могильник" из Списка выявленных объектов культурного наследия, поскольку в соответствии с пунктом 8 статьи 18 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ выявленные объекты культурного наследия до принятия решения о включении их в реестр либо об отказе включить их в реестр подлежат государственной охране в соответствии с настоящим федеральным законом.

Поскольку у КГИОП не имелось оснований для принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в Реестр в качестве достопримечательного места регионального значения, соответственно, у него отсутствовали и полномочия для утверждения Предмета его охраны, Плана границ и Положения о характере использования территории, в связи с чем пункты 3-5 Распоряжения, Приложения N 1, N 2, N 3 к нему, а также пункты 6-7 и 9 Распоряжения, возлагающие на должностных лиц КГИОП осуществление организационных мероприятий, связанных с принятыми решениями, также подлежат признанию недействующими. При этом следует также согласиться и с доводами заявителей Шапчица П.А. и Андроновой О.О. о том, что установлением в Приложении N 3 Распоряжения предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в частности максимальной высоты зданий, строений, сооружений, КГИОП фактически установлен градостроительный регламент в отношении этой территории, чем превышена предоставленная ему компетенция.

В силу пункта 9 статьи 1, пункта 6 статьи 30, подпункта 3 пункта 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации предельная высота зданий, строений, сооружений относится к предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые устанавливаются градостроительным регламентом, являющимся составной частью Правил землепользования и застройки.

Пунктом 4 статьи 36 ГрК РФ определены земельные участки, на которые действие градостроительного регламента не распространяется, к ним относятся границы территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия либо являющихся вновь выявленными объектами культурного наследия. Аналогичная норма содержится и в п.п.1 п. 4 ст. 2 Общей части Правил землепользования и застройки, являющейся Приложением N 1 к Закону Санкт-Петербурга "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", следовательно градостроительные регламенты распространяются и на территории достопримечательных мест.

В соответствии с п. 3 ст. 35 Федерального закона "Об объектах культурного наследия", на которую ссылается представитель КГИОП, характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места, в зависимости от его категории, определяются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с п. 3.48 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2004 N 651 КГИОП вправе определять характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование указанной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места в отношении объектов культурного наследия регионального значения.

Распоряжением КГИОП от 26.09.2011 N 10-603 утвержден Административный регламент по исполнению КГИОП государственной функции по определению характера использования территории достопримечательного места, ограничений на использование указанной территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места в отношении объектов культурного наследия регионального значения. Согласно указанному акту государственная функция по определению характера использования территории достопримечательного места включает в себя следующие административные процедуры: рассмотрение соответствующей научно- исследовательской документации, утверждение заключения о характере использования территории достопримечательного места и направление предложений КГИОП об изменении градостроительных регламентов.

При этом в соответствии с пунктом 2.1.1 Административного регламента, конечным результатом исполнения государственной функции является направление предложений КГИОП об изменении градостроительных регламентов; издание КГИОП по данному вопросу правового акта Административным регламентом не предусмотрено.

С учетом указанных норм следует придти к выводу, что определение уполномоченным органом охраны объектов культурного наследия характера использования территории достопримечательного места, соответствующих ограничений и требований является промежуточным этапом и основанием для внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки в установленном порядке, а изданный КГИОП по этому вопросу акт не может самостоятельно порождать права и обязанности неопределенного круга лица, в связи с чем и по этому основанию оспариваемая часть Распоряжения подлежит признанию недействующей.

Оснований для признания недействующим пункта 8 оспариваемого Распоряжения не имеется, поскольку указанная часть нормативного правового акта заявителями не оспаривается, как не нарушающая их права и свободы.

Оценивая доводы представителя ЗАО "ОДЦ "Охта" о пропуске Андроновой О.О. срока на обращение в суд с заявлением об оспаривании Распоряжения в его ненормативной части, суд принимает во внимание, что оспариваемый акт является комплексным документом, содержащим правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, то есть является нормативным правовым актом. Статья 256 Гражданского процессуального кодекса РФ, находящаяся в главе 25 и устанавливающая трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, при оспаривании нормативных правовых актов не применяется.

Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что решение Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 21.02.2013 по делу N 2-679/2013 по заявлению Ромашкина Р.Н. об оспаривании распоряжения КГИОП от 05.03.2012 N 10-91 имеет преюдициальное значение для настоящего гражданского дела, также не могут быть признаны обоснованными, поскольку предметом спора по указанному делу являлся иной правовой акт КГИОП. Кроме того, согласно ст. 61 ГПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица. Вместе с тем заявители Шапчиц П.А. и Андронова О.О. не являлись участвующими в деле N 2-679/13 лицами, апелляционная жалоба Андроновой О.О. на решение по делу была возвращена судом в связи с тем, что судом не разрешен вопрос о правах и обязанностях заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая правовую позицию, содержащуюся в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности от 27.01.2004 N 1-П, оспариваемая часть нормативного правового акта подлежит признанию судом недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании адвокатом Ахаевым Ш.С. заявлено ходатайство о применении мер обеспечения по заявлению в виде запрета КГИОП принимать аналогичный акт, которое не подлежит удовлетворению, поскольку ходатайство по своему содержанию направлено не на обеспечение исполнения решения суда о признании недействующим конкретного нормативного правового акта, а на запрет органу власти принимать иные нормативные правовые акты, что не относится к предмету настоящего спора и компетенции суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявления Ромашкина Р.Н., Шапчица П.А., Андроновой О.О. об оспаривании в части нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункты 1-7, 9, приложения N 1, N 2, N 3 Распоряжения от 17.06.2013 N 10-290 Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Е.А. Витушкина