Решение Санкт-Петербургского городского суда от 1 июля 2014 г. N 3-132/2014 (ключевые темы: объекты капитального строительства - самовольная постройка - выдача разрешений на строительство - самовольная реконструкция - предельные параметры разрешенного строительства) (отменено)

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 1 июля 2014 г. N 3-132/2014

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 октября 2014 г. N 78-АПГ14-33 настоящее решение отменено

Санкт-Петербургский городской суд в составе

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.

с участием прокурора Травкиной О.Ю.

при секретаре Даньковой Н.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению В.Д.Ю. об оспаривании в части нормативного правового акта Санкт-Петербурга,

установил:

28 октября 2009 года принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, а 24 ноября 2009 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 508-100), устанавливающий разграничение полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, и регулирующий отношения, возникающие, в том числе при выдаче разрешений на строительство.

Закон Санкт-Петербурга N 508-100 официально опубликован в "Вестнике Администрации Санкт-Петербурга" специальный выпуск 27.11.2009 года.

В указанный нормативный правовой акт внесены изменения законами Санкт-Петербурга от 06.12.2010 N 684-159, от 10.07.2013 N 396-74, от 03.10.2013 N 473-84, от 19.02.2014 N 73-17, опубликованными соответственно в газете "Санкт-Петербургские ведомости" 14.12.2010, на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru - 12.07.2013, 03.10.2013, 20.02.2014.

Законом Санкт-Петербурга от 10.07.2013 N 396-74 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" в части правоотношений, касающихся самовольного строительства, самовольной реконструкции, выдачи разрешения на строительство" к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге отнесено выявление и предотвращение деятельности по самовольному строительству, самовольной реконструкции объектов капитального строительства на территории Санкт-Петербурга, а также организация демонтажа самовольных построек, частей объектов капитального строительства, возникших в результате самовольной реконструкции, на земельных участках, находящихся в собственности Санкт-Петербурга (подпункты 17-1, 17-2 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга N 508-100).

Также статья 3 Закона Санкт-Петербурга N 508-100 дополнена примечанием следующего содержания: "Примечание. Для целей настоящего Закона Санкт-Петербурга под самовольным строительством и(или) самовольной реконструкцией понимается строительство или реконструкция объектов капитального строительства на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо строительство или реконструкция объектов капитального строительства без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил."

Пункты 1 и 2 Статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-100 изложены в следующей редакции:

"1. В случаях, указанных в части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство в отношении всех этапов строительства, реконструкции объектов капитального строительства, включая работы по демонтажу объектов капитального строительства или их частей, по изменению объектов капитального строительства и(или) их частей, если такие изменения затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности или превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, выдается уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

2. Выдача указанного в пункте 1 настоящей статьи разрешения на строительство в соответствии с подпунктом 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не требуется в случае:

демонтажа (сноса) самовольной постройки, являющейся объектом капитального строительства, этажностью не более трех этажей, без последующего строительства;

демонтажа частей объектов капитального строительства, возникших в результате самовольной реконструкции, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;

демонтажа (сноса) многоквартирного дома, признанного аварийным и подлежащим сносу в установленном порядке, если этажность указанного дома не превышает трех этажей, за исключением зданий, являющихся историческими в соответствии с законом Санкт-Петербурга, и объектов культурного наследия (выявленных объектов культурного наследия) без последующего строительства".

В.Д.Ю. обратился в суд с заявлением, после уточнения которого просит признать недействующим с момента принятия Закон Санкт-Петербурга от 10.07.2013 года N 396-74 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" в части правоотношений, касающихся самовольного строительства, самовольной реконструкции, выдачи разрешения на строительство" в следующей части:

- примечание, дополняющее статью 3 Закона Санкт-Петербурга N 508-100.

- слова "работы по демонтажу объектов капитального строительства или их частей, по изменению объектов капитального строительства и(или) их частей, если такие изменения затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности или превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом", дополненные в часть 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-100 (л.д. N...);

- положения, вводящие часть 2 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-100 (л.д. N...).

Оспаривая указанные положения, заявитель ссылается на то, что оспариваемый акт содержит нормы гражданского права и регулирует вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации, вносит неопределенность в толкование норм права при их применении, поскольку федеральным законодателем уже дано определение самовольного строительства в статье 222 ГК РФ. В статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации урегулирована процедура выдачи разрешения на строительство, однако оспариваемый акт незаконно ввел дополнительные к установленным федеральным законодателем случаи выдачи разрешений на строительство. Оспариваемым актом нарушается право заявителя на жизнь, благоприятную среду обитания, поскольку из-за действия этого акта самовольные постройки невозможно будет снести, что создаст условия для причинения вреда. Также заявитель ссылается на нарушение порядка принятия и введения в действия оспариваемого акта, поскольку не проведена его антикоррупционная экспертиза.

Заявитель в судебное заседание явился, поддержал уточненные требования.

Представители заинтересованных лиц Законодательного собрания Санкт-Петербурга К.Т.А., Губернатора Санкт-Петербурга С.В.В., и Ч.Е.В. в судебное заседание явились, против удовлетворения заявленных требований возражали, полагая, что оспариваемый акт принят в пределах компетенции органов власти субъекта Российской Федерации, с соблюдением установленной процедуры и не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Т.О.Ю., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению частично, суд считает, что заявление подлежит частичному удовлетворению.

Частью 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии со статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Исходя из указанных положений, а также подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", градостроительное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и согласно пункту 2 статьи 3 указанного федерального закона, субъект Российской Федерации, при отсутствии урегулирования на федеральном уровне, вправе осуществлять по предметам совместного ведения собственное правовое регулирование.

Законом Санкт-Петербурга N 508-100 установлено разграничение полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге.

Как следует из содержания оспариваемых положений приложения статьи 3 Закона Санкт-Петербурга N 508-100, ими определяются понятия самовольного строительства и самовольной реконструкции, которые используются в тексте этого нормативного правового акта.

Оспаривая эти положения, заявитель указывает на превышение Санкт-Петербургом как субъектом Российской Федерации компетенции, поскольку, вводя эти определения, законодатель Санкт-Петербурга установил норму гражданского права, что относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

Вместе с тем, положения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, на которую ссылается заявитель, определяющей понятие самовольной постройки, регулируют правоотношения, связанные с правом собственности на самовольно созданный объект, то есть на результат самовольного строительства, регулируют вопросы гражданского права, связанные с приобретением права собственности.

Понятия строительства и реконструкции нормами гражданского права не регулируются, а определены федеральным законодателем в пунктах 13 и 14 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, то есть они находятся в сфере регулирования градостроительных правоотношений, которые относятся к сфере совместного регулирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

С учетом указанного, принимая во внимание, что определение самовольного строительства и самовольной реконструкции в ГрК РФ отсутствует, не исключается возможность субъекта Российской Федерации ввести такое понятие для целей урегулирования градостроительных правоотношений в пределах предоставленной компетенции.

При этом анализ пунктов 13, 14 части 1 статьи 1 ГрК РФ, статьи 222 ГК РФ свидетельствует о том, что в оспариваемой норме понятия "самовольное строительство" и "самовольная реконструкция" объединяют те признаки, которые содержатся в этих федеральных законоположениях и не противоречат им.

Таким образом, понятие "самовольное строительство и самовольная реконструкция" в оспариваемом акте не противоречит нормам федерального законодательства, и принято Санкт-Петербургом как субъектом Российской Федерации для целей правового регулирования градостроительных правоотношений в пределах предоставленных полномочий.

Оценивая доводы заявителя в части определения этапов строительства, реконструкции объектов капитального строительства, требующих выдачи разрешения на строительство, установленных в части 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-100, следует учитывать, что согласно частям 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

В силу пунктов 13 и 14 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под строительством понимается создание зданий, строений и сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства), под реконструкцией - изменение параметров объекта капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

Требования к проектной документации, необходимой при строительстве или реконструкции объектов капитального строительства, регламентированы частью 12 статьи 48 и пунктом 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ. Так, в соответствии с пунктом 7 части 12 статьи 48 ГрК РФ в состав проектной документации объектов капитального строительства включается, в том числе, проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (при необходимости сноса или демонтажа объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства).

В соответствии с подпунктом "ж" пункта 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ к заявлению в уполномоченный орган о выдаче разрешения на строительство в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик прилагает, в том числе, проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей.

Анализ названных норм свидетельствует о том, что выдача разрешений на строительство при сносе (демонтаже) строений предусмотрена лишь в целях (в составе) нового строительства или реконструкции объектов капитального строительства, когда снос строения действительно является одним из этапов нового строительства.

Такой же вывод следует из определения этапа строительства, данного в Постановлении Правительства Российской Федерации от 06.03.2007 года N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий", а также из формы разрешения на строительство, утвержденной в соответствии с частью 16 статьи 51 ГрК РФ Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 N 698, и Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на строительство, утвержденной приказом Министерства регионального развития России от 19.10.2006 N 120.

Вместе с тем, как следует из позиции заинтересованных лиц по делу, указание в пункте 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-100 на работы "по демонтажу объектов капитального строительства или их частей" как этап строительства, реконструкции объектов капитального строительства для которого требуется разрешение на строительство, выдаваемое уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга органом власти, подразумевает необходимость получения такого разрешения и в случае демонтажа объектов капитального строительства и или их частей, возведенных самовольно, если дальнейшее строительство после демонтажа (сноса) такой самовольной постройки, не предусматривается. Такое толкование этой нормы следует и из положений части 2 статьи 14 указанного Закона Санкт-Петербурга.

Названные нормы Закона Санкт-Петербурга в их совокупности предполагают необходимость, при определенных условиях, получения разрешения на строительство при демонтаже (сносе) объектов капитального строительства без последующего строительства; при демонтаже (сносе) объектов капитального строительства, являющихся самовольной постройкой, либо возникших в результате самовольной реконструкции, а также при демонтаже (сносе) аварийного многоквартирного дома этажностью более трех этажей без последующего строительства.

Вместе с тем, как указано ранее, Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена выдача разрешений на строительство (на этап строительства или реконструкции) при сносе (демонтаже) строений вне рамок нового строительства или реконструкции.

Таким образом, положения "по демонтажу объектов капитального строительства или их частей" части 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 580-100, подразумевая, в том числе, необходимость выдачи разрешения на строительство и при сносе (демонтаже) капитальных строений вне рамок нового строительства или реконструкции, не соответствуют требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.

Однако, как следует из неоднократно отраженной в своих решениях правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П, из конституционного принципа равенства (статья 19 часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

С учетом изложенного имеются основания для признания оспариваемой нормы в части недействующей.

Оценивая доводы заявителя в части слов пункта 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 580-100 "по изменению объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности или превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом", следует учитывать, что частью 17 статьи 51 ГрК РФ установлены случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется. К таким случаям подпунктом 4 этой нормы отнесены случаи изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

Соответственно разрешение на строительство требуется в случае, когда такие изменения затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности или превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, когда они являются этапом строительства, то есть в случае, указанном в оспариваемой норме. В связи, с чем противоречий оспариваемой нормы в указанной части актам, имеющим большую юридическую силу, не имеется.

К случаям, когда выдача разрешения на строительство не требуется, пунктом 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ отнесены также случаи, если в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.

Из указанных положений следует, что законодатель субъекта Российской Федерации может установить исключения из допускаемых федеральным законодательством случаев получения разрешения на строительство.

В оспариваемой части 2 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-11 установлены случаи, когда не требуется выдача разрешения на строительство - определено, что такое разрешение не требуется в случае демонтажа (сноса) самовольной постройки, являющейся объектом капитального строительства этажностью не более трех этажей, без последующего строительства, демонтажа частей объектов капитального строительства, возникших в результате самовольной реконструкции, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, демонтажа (сноса) многоквартирного дома, признанного аварийным и подлежащим сносу в установленном порядке, если этажность указанного дома не превышает трех этажей, за исключением зданий, являющихся историческими в соответствии с законом Санкт-Петербурга, и объектов культурного наследия (выявленных объектов культурного наследия) без последующего строительства".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Закона следует читать как "N 508-10"

Однако, федеральный законодатель не допускает получение разрешения на строительство в смысле статьи 51 ГрК РФ при сносе объекта капитального строительства любой этажности, в том числе самовольного строения, без последующего строительства и при изменении объектов капитального строительства, или их частей, в том числе, возникших в результате самовольной реконструкции, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

В связи с чем введенное законодателем Санкт-Петербурга положение не является исключением из установленных федеральным законодателем случаев, допускающих выдачу разрешения на строительство, эти случаи уже определены федеральным законодателем как не требующие получения разрешения на строительство..

Однако, как указано выше, толкование оспариваемой нормы в совокупности с положениями части 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 508-100, допускает в противоречие положениям статьи 51 ГрК РФ необходимость получения разрешения на строительство при демонтаже (сносе) самовольной постройки и иного объекта капитального строительства, без последующего строительства, в связи с чем вызывает неоднозначное толкование и неопределенность при применении этой нормы, то есть эти положения не соответствуют требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, что является основанием для признания нормы недействующей.

Оценивая доводы заявителя о нарушении при принятии оспариваемого акта антикоррупционного законодательства, суд принимает во внимание, что как следует из представленных заключений от 29.03.2013 N 553-юр и от 10.06.2013 года N 1279-юр юридическим управлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проведена антикоррупционная экспертиза оспариваемого нормативного правового акта.

То обстоятельство, что заинтересованными лицами не представлены доказательства размещения проекта оспариваемого акта в сети "Интернет", не свидетельствует о нарушении установленной процедуры принятия Закона Санкт-Петербурга, поскольку в соответствии с пунктом 3 статьи 5 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер. При этом судом не могут быть приняты во внимание ссылки заявителя на пункт 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, поскольку указанные требования не распространяются на процедуру принятия законов органами власти субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, имеются основания для признания недействующими пункта 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 28.10.2009 N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" в редакции Закона Санкт-Петербурга от 10.07.2013 N 396-74 в части слов "по демонтажу объектов капитального строительства или их частей" и пункта 2 статьи 14 названного Закона Санкт-Петербурга.

При этом оснований для признания указанных норм недействующими с момента принятия Закона Санкт-Петербурга от 10.07.2013 N 396-74 не имеется, поскольку согласно пункту 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Поскольку Закон Санкт-Петербурга регулирует вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и, в соответствии с пунктом 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, может быть проверен в порядке конституционного судопроизводства, то вышеуказанные нормы подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление В.Д.Ю. об оспаривании в части нормативного правового акта - удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положения "по демонтажу объектов капитального строительства или их частей" пункта 1 статьи 14 и пункт 2 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 28.10.2009 N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге".

В удовлетворении остальной части требований - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 1 месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Санкт-Петербургского городского суда подпись

Е. А. Витушкина