Решение Санкт-Петербургского городского суда от 31 марта 2014 г. N 3-49/2014 (ключевые темы: водный объект - функциональные зоны - документы территориального планирования - государственный водный реестр - территориальное планирование)

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 31 марта 2014 г. N 3-49/2014

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2014 г. N 78-АПГ14-32 настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения

Санкт-Петербургский городской суд в составе

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.

с участием прокурора Рыбаловой О.А.

при секретаре Даньковой Н.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Б.А.М., С.П.А., М.Г.И., Б.А.Ю. о признании недействующим Закона Санкт-Петербурга от 13.11.2013 N 617-110 "О внесении дополнений и изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга",

установил:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 21 декабря 2005 года принят и Губернатором Санкт-Петербурга 22 декабря 2005 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга".

13 ноября 2013 года принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и 29 ноября 2013 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 617-110 "О внесении дополнений и изменений в Закон Санкт-Петербурга" "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга), который впервые опубликован в разделе "Законодательство. Электронное официальное опубликование" официального сайта Администрации Санкт-Петербурга в сети "Интернет" 06.12.2013 года (т.1 л.д.113-172, 183-186).

Указанным Законом Санкт-Петербурга предусмотрено установление границ функциональных зон для соответствующей территории в Пушкинском районе Санкт-Петербурга и уточнение функциональных зон прилегающих территорий, вносятся изменения и дополнения, связанные с необходимостью размещения новых объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, необходимой для обслуживания данных зон в целях обеспечения строительства города-спутника "Южный" в Пушкинском районе Санкт-Петербурга.

Заявители обратились в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о признании недействующим указанного Закона Санкт-Петербурга, ссылаясь на то, что оспариваемый акт не учитывает нахождение на территории поверхностного водного объекта "Кондакопшинское болото" и предусматривает использование акватории поверхностного водного объекта под застройку, что приведет к его уничтожению, а также к истощению вод в реках, исток которых находится на этой территории, нанесению ущерба объектам культурного наследия федерального значения, к которым относятся пруды и реки, входящие в состав комплекса памятников "Александровский парк", "Баболовский парк", Павловского дворцово-паркового ансамбля. Также заявители указывают, что актом определены места размещения объектов регионального значения (транспортной инфраструктуры) на территории объекта культурного значения Таицкий водовод. При принятии акта не получено согласование уполномоченного федерального органа исполнительной власти, нарушен порядок образования искусственных земельных участков, установленный Федеральным законом от 19.07.2011 N 246-ФЗ. Оспариваемый актом нарушает право на благоприятную окружающую среду, на доступ к водным объектам общего пользования и объектам культурного наследия, а также на благоприятную среду жизнедеятельности, поскольку определяет место размещения объектов транспортной инфраструктуры без учета существующих на территории поселка Александровская водного объекта, улицы местного значения и земельных участков, находящихся в частной собственности, а также содержит решения, которые нарушают право заявителей на использование автомобильных дорог общего пользования. Акт принят без учета требований Градостроительного кодекса РФ в части состава и содержания схем территориального планирования и с нарушением требований законодательства в части разработки документов территориального планирования.

Заявители Б.А.Ю.., С.П.А.., Б.А.М.., представитель заявителей, в том числе М.Г.И.., Б.Е.А.. в суд явились, поддержали заявленные требования.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга К.Т.А., представители Губернатора Санкт-Петербурга В.С.В., К.С.В.., Щ.Е.Ю., Б.Ю.К. в суд явились, представили отзывы на заявленные требования, полагая, что оспариваемый акт принят с соблюдением установленной процедуры, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает права заявителей.

Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей, что отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований, суд считает, что в удовлетворении заявления следует отказать по следующим основаниям.

В силу статей 1, 3, 4 Градостроительного кодекса РФ отношения в сфере градостроительной деятельности, в том числе вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования, проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства регулируются законодательством о градостроительной деятельности.

Статья 7 Градостроительного кодекса РФ устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности. К числу таких полномочий относится подготовка и утверждение документов территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (статья 1 Градостроительного кодекса РФ).

В статье 9 Градостроительного кодекса РФ установлено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии со статьей 63 Градостроительного кодекса РФ, документом территориального планирования города федерального значения Санкт-Петербурга является генеральный план Санкт-Петербурга, который утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями, установленными настоящим Кодексом.

Таким образом, к компетенции органов государственной власти Санкт-Петербурга относится внесение изменений в Генеральный план как документ территориального планирования, определение (изменение) функциональных зон территории.

Заявители полагают, что оспариваемый акт не учитывает наличие на территории, в отношении которой осуществляется территориальное планирование, поверхностного водного объекта "Кондакопшинское болото", его акватория не отражена на картах, содержащихся в Приложениях, в отличие от акваторий иных поверхностных водных объектов, для отображения которых установлена функциональная зона "А".

В соответствии с положениями статьи 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план содержит карту функциональных зон.

Раздел 3 "Перечень основных мероприятий по территориальному планированию Санкт-Петербурга" Положения о территориальном планировании, содержащегося в составе Генерального плана Санкт-Петербурга, утвержденного Законом Санкт-Петербурга от 21.12.2005 N 728-99, к числу функциональных зон относит земли водного фонда.

Поскольку водный фонд, согласно статье 1 Водного кодекса Российской Федерации, представляет собой совокупность водных объектов, то на картах Генерального плана Санкт-Петербурга должны быть отражены водные объекты, границы которых, согласно статье 5 этого кодекса, определяются береговой линией.

Статьей 31 Водного кодекса Российской Федерации установлено ведение государственного водного реестра, который представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах. Установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений. Документированные сведения государственного водного реестра относятся к государственным информационным ресурсам, реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны.

Вместе с тем, как установлено судом и не оспаривается заявителями, Кондокопшинское болото не зарегистрировано в государственном водном реестре, уполномоченными органами его границы как водного объекта не определены и не описаны.

Доводы заявителей о том, что органам исполнительной власти Санкт-Петербурга необходимо было до разработки проекта оспариваемого Закона Санкт-Петербурга провести дополнительные исследования морфометрических характеристик Кондакопшинского болота, принять необходимые меры по внесению его в государственный водный реестр в качестве водного объекта, использовать сведения, которыми располагал Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Санкт-Петербурга, не могут быть приняты судом.

При этом следует учитывать, что в соответствии со статьей 31 Водного кодекса РФ и пунктом 5 Положения о порядке ведения государственного водного реестра, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.04.2007 N 253, ведение реестра осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов; согласно подпункту "в" пункта 7 указанного Положения, в раздел "водные объекты и водные ресурсы" реестра включаются сведения, в том числе о физико-географических, морфометрических и других особенностях водного объекта. Указанные сведения в соответствии с подпунктом "в" пункта 12 Положения представляются для внесения в реестр Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Как следует из материалов дела, представленная вышеуказанному Комитету Правительства Санкт-Петербурга информация о параметрах Кондокопшинского болота не исходит от уполномоченного органа, в компетенцию которого входит отнесение объекта к водным объектам.

Из представленного заявителями ответа отдела водных ресурсов по Санкт-Петербургу Невско-Ладожского бассейнового водного управления усматривается, что площадь болота на этой территории определяется ориентировочно, сведениями о морфометрических характеристиках болота отдел не располагает (т.2 л.д.118). Подразделение Росгидромета по Санкт-Петербургу на запрос суда сообщило, что также не располагает сведениями о таком водном объекте (т.2 л.д.224, т.4 л.д.), то есть уполномоченным органом в настоящее время не определены морфометрические характеристики Кондакопшинского болота, в том числе его площадь, ограниченная береговой линией.

При таких обстоятельствах, пояснения заявителей о существовании болота, справочник "Торфяные месторождения Ленинградской области по состоянию изученности на 01.01.1978 года", Итоговый отчет за 2007 год по работе на тему "Создание информационного слоя "Болота" блока "Поверхностные воды" Экологического паспорта Санкт-Петербурга", отчет по государственному контракту N 150 по сбору информации о водных объектах Санкт-Петербурга с оценкой их современного экологического состояния за 2006 год, представленное заявителями заключение эксперта "По поводу современного состояния участка территории Пушкинского района Санкт-Петербурга, именуемого "Кондакопшинским болотом", (т.2 л.д.155-201, т.3 л.д.5-229, т.4 л.д.5-15), не могут быть приняты судом в качестве подтверждения факта существования конкретного водного объекта. Кроме того, указанное заключение эксперта содержит предположительные выводы относительно площади болота, которые не соответствуют сведениям из справочника и утверждениям заявителей, в представленных отчетах сведения о морфометрических характеристиках болота отсутствуют; согласно выкопировки из проекта ГИС карт, касающихся "Кондакопшинского болота", указанного в отчете по экологическому паспорту Санкт-Петербурга, микроландшафт территории относится к типам: выровненные торфяные поля с канавами, грядами, облесенные экскаваторные, элеваторные, багерные выработки, а не болотам (т.4 л.д.121-123).

В соответствии со статьей 8 Водного кодекса РФ водные объекты (за исключением ряда случаев в отношении прудов и карьеров) находятся в федеральной собственности. Как следует из ответов Управления Росреестра по Санкт-Петербургу и Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, указанная заявителями как Кондакопшинское болото территория, прошла государственный учет как земельный участок земель сельскохозяйственного использования, и на эту территорию зарегистрировано право частной собственности (т.4 л.д.115,). Согласно статьи 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимого имущества и сделок с ним", государственная регистрация прав на недвижимое имущество является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, зарегистрированное право является единственным доказательством существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке.

При таких обстоятельствах, поскольку до настоящего времени сведения о Кондакопшинском болоте в государственном водном реестре отсутствуют, правовой статус и границы указанного объекта, как водного до настоящего времени не определены, суд полагает, что правовые оснований для отражения на картах, содержащихся в Приложениях к оспариваемому Закону Санкт-Петербурга, акватории Кондакопшинского болота как водного объекта, находящегося в федеральной собственности, применения к планированию территории норм водного законодательства, - отсутствовали, а доводы заявителей о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в этой части противоречит водному законодательству, являются несостоятельными.

С учетом указанных обстоятельств не может суд согласиться и с позицией заявителей о том, что оспариваемый акт принят с нарушением части 1 статьи 16 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которой проект схемы территориального планирования субъекта РФ подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случае, если планируемые для размещения объекты регионального значения могут оказать негативное воздействие на водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, а также о противоречии акта Федеральному закону от 19.07.2011 N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности".

Доводы о том, что при принятии оспариваемого акта нарушен порядок образования искусственных земельных участков, установленный указанным Федеральным законом от 19.07.2011 N 246-ФЗ, не могут быть признаны обоснованными также в связи с тем, что оспариваемым Законом Санкт-Петербурга не предусмотрено создание искусственных земельных участков.

Кроме, как следует из главы 3 Градостроительного кодекса РФ, генеральный план Санкт-Петербурга является документом территориального планирования, то есть, направлен на определение назначения территории исходя из планов развития территории Санкт-Петербурга в целом. Согласно статье 1 указанного кодекса к задачам территориального планирования относится, в том числе, установление функциональных зон, т.е. зон, для которых документом территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Следовательно, оспариваемым актом не регулируется образование земельных участков, вопросы осушения либо использования болот и их частей; исходя из положений главы 5 указанного кодекса, планировка территории является самостоятельным уровнем градостроительного регулирования и, соответственно, регулируется отличными от генерального плана, отдельными нормативными правовыми актами.

Позиция заявителей о необходимости согласования проекта оспариваемого акта с Министерством регионального развития России не основана на положениях действующего законодательства, что также подтверждается ответом заместителя Министра на запрос вице-губернатора Санкт-Петербурга.

Доводы заявителей о том, что уничтожение Кондакопшинского болота приведет к пересыханию реки Кузьминка, обмелению Ламских прудов и Виттоловского канала с протоком в Александровском парке города Пушкина, обмелению Большого пруда в Баболовском парке, которые заявители приводят в обоснование своей позиции о том, что оспариваемым законом может быть нарушено действующее законодательство об охране объектов культурного наследия и право заявителей на доступ к объектам культурного наследия, не могут быть приняты судом, поскольку эти доводы являются предположениями заявителей и связаны с вопросами реализации оспариваемого акта.

При этом следует учитывать, что часть территории, указанной заявителями как Кондакопшинское болото отнесена оспариваемым актом с рекреационной зоне Р2 - зоне зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, что не предполагает проведение работ по осушению территории.

Кроме того, как следует из представленных доказательств, на стадии подготовки оспариваемый акт был согласован уполномоченным исполнительным органом государственной власти в области сохранения объектов культурного наследия (КГИОП Санкт-Петербурга) и Министерством культуры Российской Федерации.

Доводы заявителей относительно того, что оспариваемым актом определены места размещения объектов регионального значения (транспортной инфраструктуры) на территории объекта культурного наследия федерального значения "Водовод Таицкий (система с сооружениями) (т.2 л.д.202-223) не свидетельствуют об угрозе существования этого объекта или нарушении права на доступ заявителей к этому объекту. Как следует из оспариваемого акта, Таицкий водовод находится в границах рекреационной зоны Р2, при этом на картах Закона Санкт-Петербурга условными обозначениями только отражены места организации транспортных развязок на пересечении автомобильных дорог, конструктивный тип и конфигурация которых должны быть определены в дальнейшем при разработке проектной документации соответствующего линейного объекта и также только при наличии согласования такого проекта уполномоченным органом в области сохранения объектов культурного наследия, на стадии утверждения оспариваемого акта соответствующее согласование получено.

При оценке указанной позиции заявителей следует согласиться с доводами представителей Губернатора Санкт-Петербурга о том, что в настоящее время Таицкий водовод имеет пересечение с иными линейными объектами в двух местах, а именно с Киевским шоссе и железнодорожным полотном Октябрьской железной дороги, что не нарушает целостность и не создает угрозы сохранности этого объекта культурного наследия.

Суд не может согласиться с позицией заявителей о том, что оспариваемый акт незаконно определяет места размещения объектов транспортной инфраструктуры в границах поселка Александровская без учета существующего на данной территории водного объекта. Ручей без названия, впадающий в р. Кузьминку севернее пос. Александровская, несмотря на отсутствие о нем сведений в водном реестре (т.2 л.д.227), отражен на соответствующей карте оспариваемого акта в связи с включением его в Перечень водотоков, расположенных на территории Санкт-Петербурга и подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утвержденный распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности от 15.04.2008 N 52-р, и, соответственно дальнейшая реализация планируемого развития этой территории может быть осуществлена только с учетом требований законодательства, связанных с охраной этого объекта.

Доводы заявителей относительно нарушения Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", строительных норм и правил, планирования объектов без учета находящихся в частной собственности земельных участков, касаются вопросов строительства автомагистрали, дорожной развязки, перекрестка, возможности пользоваться Киевским шоссе с учетом его пропускной способности и увеличения численности населения Пушкинского района, вопросов возможного выкупа земельного участка, принадлежащего заявителю Б.А.Ю.., то есть в целом - реализации оспариваемого акта, что не относится к предмету рассматриваемого спора, и не свидетельствует о противоречии Закона Санкт-Петербурга нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценивая доводы заявителей о том, что оспариваемый акт не соответствует Постановлению Правительства Санкт-Петербурга N 870 от 17.08.2012 года, суд учитывает, что согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ нормативный правовой акт признается недействующим полностью или в части, в случае если он противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Вместе с тем, постановление Правительства Санкт-Петербурга к таким актам не относится.

При этом следует принять во внимание, что этим постановлением Правительства Санкт-Петербурга установлено, что подготовка проекта оспариваемого Закона Санкт-Петербурга осуществляется в целях реализации стратегического инвестиционного проекта Санкт-Петербурга "Создание города-спутника "Южный", включенного в Перечень стратегических проектов Санкт-Петербурга, установленный постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2005 N 837, а также Перечень приоритетных инвестиционных проектов в Северо-Западном федеральном округе, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации 07.02.2012 N 476п-П16, что не противоречит смыслу положений части 5 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, определяющей основания для подготовки документов территориального планирования.

Действительно, как следует из постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.08.2012 года N 870, разработка проекта оспариваемого Закона Санкт-Петербурга осуществлена в целях реализации стратегического инвестиционного проекта, имеющего определенные границы, что отражено и в наименовании этого постановления. Вместе с тем, указанное обстоятельство, учитывая плановый характер развития территории, не исключает возможности определения при этом новых функциональных зон иных территорий, затрагиваемых при реализации этого проекта.

Кроме того, как следует из представленных суду доказательств, проект оспариваемого акта, в том числе затрагивающий иные территории, помимо тех, где непосредственно планируется строительство города-спутника, был опубликован на официальном сайте Правительства Санкт-Петербурга в полном объеме, материалы изменений в Генеральный план были размещены не только на экспозициях документов, но и на официальном сайте Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга; во всех внутригородских Муниципальных образованиях и Администрациях районов Санкт-Петербурга осуществлено информирование и проведены публичные слушания по проекту Закона Санкт-Петербурга с представлением соответствующих карт и схем, в том числе на территории Пушкинского района, включающего пос. Александровская (т.1 л.д.187-196,208-266, т.2 л.д.76-86). Заключения о результатах публичных слушаний официально опубликованы в Информационном бюллетене Администрации Санкт-Петербурга от 22.04.2013 N 15 (816), поступившие на слушаниях предложения были учтены при принятии оспариваемого Закона Санкт-Петербурга, в частности при увеличении зоны Р2 на указанной заявителями как Кондакопшинское болото территории на 20 га.

Представленными суду материалами подтверждается, что процедура проведения публичных слушаний, принятия оспариваемого закона, а также его опубликования нарушена не была.

При этом доводы заявителей о нарушении требований части 5 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" при принятии оспариваемого Закона Санкт-Петербурга являются ошибочными, поскольку действующая редакция части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, введенная в действие с 25.03.2011 года, не позволяет однозначно определить содержание части 5 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", принятого 28.10.2009 года, а Градостроительный кодекс Российской Федерации не предусматривает опубликование материалов по обоснованию генерального плана, проект же оспариваемого акта был опубликован в полном объеме.

На основании изложенного суд полагает установленным, что оспариваемый заявителями нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органов государственной власти, с соблюдением установленного порядка принятия, его содержание в оспариваемой части не противоречит Градостроительному кодексу РФ и нормативным правовым актами, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для признания его недействующим не имеется.

Руководствуясь 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Б.А.М., С.П.А., М.Г.И., Б.А.Ю. в удовлетворении заявления об оспаривании Закона Санкт-Петербурга от 13.11.2013 N 617-110 "О внесении дополнений и изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 1 месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Санкт-Петербургского городского суда подпись

Е. А. Витушкина