Решение Ленинградского областного суда от 29 января 2015 г. N 3-15/2015 (ключевые темы: охота - объекты животного мира - домашние животные - Закон о животном мире - безнадзорные животные)

Решение Ленинградского областного суда от 29 января 2015 г. N 3-15/2015

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 июня 2015 г. N 33-АПГ15-5 настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Михейкиной М.О.,

с участием прокурора Гавриловой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области об оспаривании областного закона Ленинградской области от 21 июня 2013 г. N 35-оз "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов в Ленинградской области" в части,

установил:

6 июня 2013 г. законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон N 35-оз "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов в Ленинградской области", который 21 июня 2013 г. подписан губернатором Ленинградской области, официально опубликован на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области в сети Интернет www.lenobl.ru 24 июня 2013 г. и вступил в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.

В настоящее время указанный акт действует в редакции областного закона Ленинградской области от 13 октября 2014 г. N 68-оз "О внесении изменений в статьи 3 и 6 областного закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов в Ленинградской области".

В статье 3 документа приведены используемые в нём понятия.

В пункте 7 части 2 названной нормы изложено понятие одичавшей собаки.

Одичавшие собаки - отдельные особи домашних животных, полностью неподконтрольные человеку, живущие в условиях естественной свободы, использующие охотничьи угодья как естественную среду обитания и не отличающиеся по своему поведению от диких животных.

Подпунктом "г" пункта 1 части 1 статьи 6 закона области одичавшие собаки на территории Ленинградской области отнесены к охотничьим ресурсам.

В части 2 статьи 6 областного закона указано, что в отношении охотничьих ресурсов, указанных в пунктах 1 и 2 части 1 данной статьи, за исключением серой вороны и одичавших собак, может осуществляться промысловая охота.

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 7 части 2 статьи 3, подпункта "г" пункта 1 части 1 и части 2 в части слов "одичавших собак" статьи 6 областного закона Ленинградской области от 21 июня 2013 г. N 35-оз "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов в Ленинградской области", ссылаясь на их противоречие статье 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", статьям 1, 2 и 11 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", устанавливающим, что охотничьими ресурсами, которые используются или могут использоваться в целях охоты, являются исключительно дикие животные. Собаки это домашние животные, которые становятся безнадзорными, а впоследствии одичавшими, в результате недобросовестного поведения людей, а потому отнесение одичавших собак к охотничьим ресурсам не отвечает принципу гуманности и недопустимости жестокого обращения с животными, на котором основано правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Поскольку безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе повлечь летальный исход, мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к санитарно-противоэпидемиологическим мерам. В Ленинградской области правоотношения в области обращения с безнадзорными животными урегулированы областным законом Ленинградской области 21 июня 2013 г. N 38-оз "О безнадзорных животных в Ленинградской области", который направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиту населения от заболеваний, общих для человека и животных. Таким образом, областным законом в оспариваемой части подменяется предмет правового регулирования, который относится к сфере общественных отношений, не связанных с охотой и сохранением охотничьих ресурсов. Кроме того, введённое областным законодателем понятие одичавших собак является неясным и неопределённым, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведёт к произволу и негуманному отношению к животным.

Законодательное собрание Ленинградской области в письменных возражениях указало, что статьёй 11 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определён перечень млекопитающих и птиц, отнесённых к охотничьим ресурсам на территории Российской Федерации. При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право расширять указанный перечень путём отнесения к охотничьим ресурсам иных млекопитающих и (или) птиц, обитающих на соответствующих территориях субъектов Российской Федерации. Действующее законодательство Российской Федерации не содержит норм, которые бы позволяли решать вопросы, связанные с регулированием численности так называемых одичавших животных. В то же время, проблема существования стай бродячих собак, которые обитают в дикой природе (как правило, в лесах) постоянно либо осуществляют там временную (периодическую) охоту, при этом размещаясь в близко расположенных к лесам населённых пунктах, является актуальной для многих субъектов Российской Федерации. Вопросы, разрешённые в областном законе в оспариваемой прокурором части, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а потому законодатель Ленинградской области вправе осуществить собственное правовое регулирование вопросов, не отнесённых к исключительной компетенции Российской Федерации, относящихся к совместному ведению, до принятия федеральных законов (пункт 3 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" распространяет своё действие на правоотношения, связанные с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия в среде обитания человека, под которой понимаются территории городских и сельских поселений, тогда как оспариваемые прокурором нормативные положения подлежат применению в отношении одичавших животных, обитающих в дикой природе. Понятие одичавших собак, приведённое в законе области, является конкретным, определённым и недвусмысленным. Кроме того, следует учитывать, что правоприменение будет осуществляться охотниками, обладающими специальными познаниями в области охоты, в том числе, в области поведения животных.

Губернатор Ленинградской области в дополнение к доводам законодательного собрания Ленинградской области в письменных возражениях указал, что в соответствии со статьёй 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" к полномочиям субъекта Российской Федерации отнесено регулирование численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в порядке, установленном федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания. Пунктами 1, 2 порядка регулирования численности объектов животного мира, отнесённых к объектам охоты, утверждённого приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 20 января 2009 г. N 23, предусмотрено, что регулирование численности охотничьих животных (отстрел, живоотлов, отлов с умерщвлением) осуществляется в целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, предотвращения нанесения ущербу народному хозяйству, животному миру и среде его обитания. Необходимость правового регулирования вопросов, связанных с обращением с одичавшими животными, вызвана тем, что одичавшие собаки представляют опасность для человека, находящегося в охотничьих угодьях (при том, что это могут быть не только охотники, но и грибники, ягодники, туристы и т.п.), для домашних животных, находящихся вдали от населённых пунктов (например, пасущиеся стада копытных животных), одичавшие собаки нападают на охотничьих животных, что влечёт сокращение их популяции, также они являются переносчиками заболеваний. Именно поэтому одичавшие собаки представляют большую опасность для человека, сельского и охотничьего хозяйства, а потому правовой механизм регулирования численности этих животных на территории Ленинградской области необходим. Безнадзорность является одной из стадий одичания собаки, приводящей её к полной неподконтрольности человеку. Данный признак (полная неподконтрольность человеку) является квалифицирующим, позволяющим разграничить собак на одичавших и безнадзорных. Юридико-техническая и лингвистическая сложность в разграничении собак на одичавших и безнадзорных не может являться основанием для отрицания факта одичания собаки. Из анализа понятий "охотничьи ресурсы" и "объекты животного мира" можно сделать вывод, что под объектом животного мира понимается индивидуальная особь, приобретшая в процессе динамики жизненного цикла признаки дикого животного (одичание), т.е. животного, в поведении которого ярко выражена агрессивность или страх по отношению к человеку. В действующем законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации зачастую используется слово "собака", значение которого не определено самими нормативно-правовыми актами, имеющими большую юридическую силу. Факт одичания собак подтверждается, в том числе, и целым рядом действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, таких как: Республики Марий Эл, Оренбургской и Самарской области.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Гаврилова Е.В. требования поддержала и просила их удовлетворить.

Представители законодательного собрания Ленинградской области Михайлов М.А. и Иванов В.В., представитель губернатора Ленинградской области Рустамова А.Г., настаивая на позиции, изложенной в письменных возражениях, просили в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора Гавриловой Е.В., возражения представителей законодательного собрания Ленинградской области Михайлова М.А. и Иванова В.В., представителя губернатора Ленинградской области Рустамовой А.Г., исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (части 1, 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами "в" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить таким федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения в области охраны и использования животного мира и среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды урегулированы Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Федеральный закон о животном мире).

Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей среды и состоит из упомянутого Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира (статья 3 Федерального закона о животном мире).

Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 4 Федерального закона о животном мире).

Статьёй 41 Федерального закона о животном мире предусмотрено, что отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов регулируются федеральным законом об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и этим Федеральным законом.

Правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об охоте), другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 3 Федерального закона об охоте).

Таким образом, вопросы охраны и использования животного мира и среды его обитания, а также вопросы охоты и сохранения охотничьих ресурсов, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а потому законодатель Ленинградской области при принятии оспариваемых нормативных положений действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

Согласно частям 1 и 2 статьи 11 Федерального закона об охоте к охотничьим ресурсам на территории Российской Федерации относятся:

1) млекопитающие:

а) копытные животные - кабан, кабарга, дикий северный олень, косули, лось, благородный олень, пятнистый олень, лань, овцебык, муфлон, сайгак, серна, сибирский горный козёл, туры, снежный баран, гибриды зубра с бизоном, домашним скотом;

б) медведи;

в) пушные животные - волк, шакал, лисица, корсак, песец, енотовидная собака, енот-полоскун, рысь, росомаха, барсук, куницы, соболь, харза, дикие кошки, ласка, горностай, солонгой, колонок, хори, норки, выдра, зайцы, дикий кролик, бобры, сурки, суслики, кроты, бурундуки, летяга, белки, хомяки, ондатра, водяная полёвка;

2) птицы - гуси, казарки, утки, глухари, тетерев, рябчик, куропатки, перепела, кеклик, фазаны, улары, пастушок, обыкновенный погоныш, коростель, камышница, лысуха, чибис, тулес, хрустан, камнешарка, турухтан, травник, улиты, мородунка, веретенники, кроншнепы, бекасы, дупеля, гаршнеп, вальдшнеп, саджа, голуби, горлицы.

В целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации к охотничьим ресурсам также относятся гагары, бакланы, поморники, чайки, крачки, чистиковые.

Частью 3 статьи 11 Закона об охоте допускается отнесение законами субъектов Российской Федерации к охотничьим ресурсам млекопитающих и (или) птиц, не предусмотренных частями 1 и 2 указанной статьи (часть 3 статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ).

Из приведённой нормы прямо следует право Ленинградской области отнести своим законом к охотничьим ресурсам дополнительно иных млекопитающих и (или) птиц, которые не указаны в Федеральном законе об охоте.

В статье 1 Федерального закона об охоте и статье 1 Федерального закона о животном мире указаны основные, используемые в этих законах, понятия, в связи с чем, субъект Российской Федерации вправе в своих законах использовать собственные, вводимые им понятия.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона об охоте, в которой приведены основные понятия, охота представляет собой деятельность, связанную с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой. Под охотничьими ресурсами понимаются объекты животного мира, которые в соответствии с данным Федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации используются или могут быть использованы в целях охоты. Добыча охотничьих ресурсов это отлов или отстрел охотничьих ресурсов. Продукцией охоты являются отловленные или отстреленные дикие животные, их мясо, пушнина и иная продукция, определяемая в соответствии с Общероссийским классификатором продукции.

Согласно статье 1 Федерального закона о животном мире, называющей основные понятия, животный мир это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Объектом животного мира является организм животного происхождения (дикое животное). Среда обитания животного мира представляет собой природную среду, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы.

Анализ приведённого понятийного аппарата позволяет сделать вывод, что федеральным законодателем к охотничьим ресурсам, которые используются или могут использоваться в целях охоты в соответствии с Федеральным законом об охоте и (или) законами субъектов Российской Федерации, отнесены исключительно дикие животные, обитающие в условиях естественной свободы.

Предусмотрев в оспариваемом законе, что охотничьими ресурсами на территории Ленинградской области являются одичавшие собаки как отдельные особи домашних животных, региональный законодатель незаконно расширил круг объектов животного мира, которые используются или могут использоваться в целях охоты в соответствии с федеральным законодательством.

Доводы заинтересованных лиц о том, что одичавшие собаки на территории Ленинградской области отнесены к охотничьим ресурсам в целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предотвращения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, предотвращения нанесения ущерба народному хозяйству, животному миру и среде его обитания в соответствии с полномочиями, переданными Российской Федерацией органам государственной власти субъекта Российской Федерации (статьи 6, 27 Федерального закона о животном мире), суд находит несостоятельными, поскольку к объектам животного мира, численность которых подлежит регулированию, статьёй 1 того же Федерального закона отнесены дикие, а не домашние, животные.

Из материалов дела усматривается, что на основании постановления от 24 сентября 2014 г. N 1047 законодательное собрание Ленинградской области обращалось к председателю Государственной Думы Федерального Собрания с вопросом о том, каким образом должны регулироваться отношения, связанные с обращением с одичавшими животными, живущими в условиях естественной свободы и использующими охотничьи угодья как естественную среду обитания.

В судебном заседании представитель законодательного собрания Ленинградской области Михайлов М.А. пояснил, что ответ на данное обращение был получен из Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Согласно ответу Минприроды России, который является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты, от 19 ноября 2014 г. N 03-15-29/26288 отнесение одичавших домашних животных к охотничьим ресурсам для целей регулирования их численности является нецелесообразным и противоречащим федеральному законодательству.

Суду также представлено экспертное заключение управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ленинградской области, к полномочиям которого отнесено проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов Ленинградской области, от 23 декабря 2014 г. N 47/01-1772, в котором сделан вывод о том, что оспариваемые прокурором нормы противоречат федеральному законодательству и являются неопределёнными.

Наряду с выводом о том, что оспариваемое правовое регулирование противоречит Федеральному закону о животном мире и Федеральному закону об охоте, суд считает, что в введённом областным законодателем понятии одичавших собак, так же, так и в самом акте, отсутствует нормативная конкретизация по вопросу о том, каким образом и кем определяется, полностью домашняя собака не подконтрольна человеку или не полностью (например, потерялась, напугана и испытывает стрессовое состояние от отсутствия хозяина и нахождения в неестественных для неё условиях, а потому демонстрирует бесконтрольность чужому для неё человека), постоянно она живёт в условиях естественной свободы или временно (оказалась там вынужденно в силу стечения неблагоприятных для неё обстоятельств, например, потерялась), использует охотничьи угодья как естественную среду обитания или неестественную (в силу стечения неблагоприятных для неё обстоятельств, например, потерялась и находится там вынужденно), не определены критерии отличия её поведения от поведения диких животных.

Законодательное собрание Ленинградской области ссылается на то, что правоприменение будет осуществляться охотниками, т. е. лицами, обладающими определёнными познаниями в области охоты, в том числе, в области поведения животных.

Однако приведённые доводы не освобождают законодателя субъекта Российской Федерации от обязанности изложения нормативных правовых положений таким образом, чтобы они были ясными, определёнными и недвусмысленными. Иное означает возможность их реализации по усмотрению правоприменителей, что недопустимо.

Поскольку оспариваемые прокурором нормативные положения вызывают неоднозначное толкование и не обеспечивают единообразного их понимания правоприменителями, их сохранение приведёт к нарушению требований определённости, ясности и недвусмысленности правового регулирования.

Иные доводы прокурора и заинтересованных лиц правового значения для дела не имеют.

В судебном заседании участвующие в деле лица пояснили, что оспариваемые нормы применялись, следовательно, действовали, а потому имеются основания для признания их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 194 - 198, 251 - 253 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.

Признать пункт 7 части 2 статьи 3, подпункт "г" пункта 1 части 1 и часть 2 в части слов "одичавших собак" статьи 6 недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е.В. Шадрина