Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 февраля 1998 г. По делу о проверке конституционности части 3 статьи 22 и части 2 статьи 40 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия"

Постановление Конституционного Суда Республики Карелия
от 25 февраля 1998 г.

Конституционный Суд Республики Карелия

в составе: председателя О.Б.Переплеснина, судей А.И.Киннера, П.А.Союнена, В.В.Сухачевой, руководствуясь пунктом 1 части 3 статьи 87 Конституции Республики Карелия, пунктом 1 части 1 статьи 2, пунктом 1 части 1 статьи 39 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части 3 статьи 22 и части 2 статьи 40 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Карельской республиканской организации ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов о проверке конституционности указанных положений Закона Республики Карелия.

Заслушав объяснения представителей ходатайствующей стороны: Штыкова А.И., Рыбаковой А.А., Мининой А.Я., Проккоевой Р.А., Конжиевой Л.И., Бредихиной М.И., представителя Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия, заместителя Председателя Палаты депутата Морозова Е.М., Представителя Председателя Правительства Республики Карелия Кохвакко В.В., заместителя министра социальной защиты населения Республики Карелия Сидибе Е.А., Конституционный Суд установил:

1. Закон Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" принят Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия 25 декабря 1996 года, в силу статьи 61 Конституции Республики Карелия подписан Председателем Палаты Республики 10 января 1997 года, опубликован в газете "Карелия" 17 января 1997 года.

На основании части 2 статьи 40 Закона его нормы и положения распространяются на лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих, находящихся на государственных должностях на день введения Закона в действие (1 января 1997 года).

В соответствии с частью 3 статьи 22 Закона Председатель Правительства по согласованию с Палатой Республики может устанавливать ежемесячную доплату к государственной пенсии в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда лицам, занимавшим до вступления в силу Закона государственные должности и имеющим особые заслуги перед Республикой Карелия.

По мнению ходатайствующей стороны, оспариваемые нормы нарушают конституционный принцип равенства всех перед законом, закрепленный в статье 12 Конституции Республики Карелия. Эти нормы лишают лиц, работавших в сфере государственной власти, органах КПСС, комсомольских и профсоюзных органах до вступления Закона в силу, права на получение надбавки к пенсии на равных условиях с лицами, занимающими государственные должности на день введения этого Закона в действие.

Данное ходатайство, как отвечающее требованиям Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия", является допустимым.

Конституционный Суд Республики Карелия при принятии данного Постановления исходит только из предмета, указанного в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Суд при этом не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, она включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении, и основана на единстве основных требований, предъявляемых к государственной службе (статьи 3, 5 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации").

Государственному служащему гарантируется пенсия за выслугу лет, которая назначается в соответствии с Федеральным законом (статьи 15, 19 того же Федерального закона).

В силу статьи 39 Конституции Российской Федерации государственные пенсии устанавливаются только законом. До настоящего времени такой закон о пенсиях государственным служащим за выслугу лет федеральным законодателем не принят.

Президент Российской Федерации, являясь гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, издает указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (пункт 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 03.10.94 N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пунктов 2, 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом).

Временно, до принятия федерального закона о пенсиях за выслугу лет, предусмотренных Законом "Об основах государственной службы в Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" от 16 августа 1995 года лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих, высвобождаемым в связи с прекращением полномочий, увольнением с федеральной государственной службы в случае ликвидации или реорганизации федеральных органов исполнительной власти, а также в связи с выходом на государственную пенсию установлена ежемесячная доплата к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" и Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".

Надбавка к пенсии лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих, предусмотренная Указом Президента Российской Федерации, является социальной гарантией, временно установленной, с целью поддержания стабильности высокопрофессиональных и компетентных кадров государственных служащих в органах государственной власти.

Этим же Указом субъектам Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений Указа за счет собственных средств.

Правительство Российской Федерации постановлением от 31 января 1996 года N 83, реализуя положения вышеназванного Указа, утвердило Положение о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственным пенсиям.

Положением определен порядок установления и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещающим на 16 августа 1995 года и позднее государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральных государственных служащих, в том числе, урегулированы отношения, касающиеся стажа государственной службы, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 1 пункт "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункт 6 статьи 42 Конституции Республики Карелия).

Законодатель Республики Карелия вправе установить непредусмотренную федеральными нормативными актами доплату к пенсии в отношении лиц, прекративших свои трудовые отношения в связи с выходом на пенсию.

3. В соответствии со статьей 12 Конституции Республики Карелия граждане республики равны перед законом, им обеспечивается равноправие во всех областях жизни, в том числе и социальной.

Закрепляя равенство всех перед законом, Конституция устанавливает независимость этого принципа от каких-либо неопределенных обстоятельств его обеспечения и воли исполнителя закона.

Законодатель Республики Карелия предоставил Председателю Правительства право в определенных случаях устанавливать ежемесячную доплату к государственной пенсии.

Из текста части 3 статьи 22 Закона следует, что Председатель Правительства может устанавливать ежемесячную доплату к государственной пенсии для лиц, занимавших до вступления Закона в силу государственные должности.

Такая неограниченная возможность усмотрения (может установить, а, следовательно, может и не устанавливать), предоставленная Законом Председателю Правительства, противоречит конституционному принципу верховенства закона.

Кроме того, неопределенность положения "имеющих особые заслуги", отсутствие четких критериев определения размера устанавливаемой доплаты не исключают необоснованного превалирования интересов отдельных граждан и ущемления прав других лиц при сходных ситуациях.

Объем полномочий Председателя Правительства и порядок их осуществления должны быть достаточно ясно определены Законом.

Формулировка данной статьи предусматривает возможность установления доплаты лицам, занимавшим до вступления Закона в силу "государственные должности".

Юридическое определение понятия государственной должности законодательством Республики Карелия впервые дается только данным Законом (статьи 4-7).

Вследствие этого отсутствие в части 3 статьи 22 Закона четких критериев отнесения работы в тех или иных учреждениях до вступления Закона в силу к работе на государственных должностях порождает неоднозначный подход к установлению доплат и нарушение принципа равенства в отношении граждан, работавших ранее в различных учреждениях Карелии на должностях, связанных с выполнением государственных функций.

Таким образом, указанные выше положения части 3 статьи 22 Закона "О государственной службе Республики Карелия" не соответствуют статье 12 Конституции Республики Карелия.

4. Кроме того, оспариваемая норма содержит предписание, согласно которому любой правоприменительный акт Председателя Правительства, касающийся установления доплаты к государственной пенсии лицам, занимавшим государственные должности до вступления Закона в силу, должен согласовываться с Палатой Республики.

В соответствии со статьей 4 Конституции Республики Карелия "система государственной власти основывается на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Конституция и законы Республики Карелия могут устанавливать лишь "пределы полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной властей", реализация ими своих полномочий осуществляется самостоятельно (часть 2 статьи 4).

Полномочия Палаты Республики исчерпывающим образом изложены в статье 58 Конституции Республики Карелия. Пункт "л" данной статьи предусматривает, что кроме полномочий, прямо предусмотренных в статье 58, Палата может принимать и иные решения, отнесенные Конституцией Республики Карелия к ведению Палаты Республики (статьи 68 пункт "б", 69, 73, 76 Конституции Республики Карелия).

Конституция предусматривает согласование Палатой Республики только решений Председателя Правительства о назначении официальных представителей Республики Карелия за ее пределами (пункт "и" статьи 58) и ряда министров (пункт "б" статьи 68).

Реализация законов Республики Карелия, в силу изложенных выше требований Конституции, должна осуществляться Председателем Правительства самостоятельно.

Таким образом, указанные положения оспариваемой нормы противоречат принципу разделения властей, нарушают систему сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной ветвями власти, расширяют круг полномочий Палаты Республики, установленный статьей 58 Конституции Республики Карелия.

5. Конституционный Суд, установив несоответствие Конституции Республики Карелия вышеуказанных положений части 3 статьи 22 Закона, вместе с тем не может не учитывать, что законодатель не превысил своих полномочий, установив право на доплату к пенсии для некоторых пенсионеров.

Поэтому признание этих положений части 3 статьи 22 Закона неконституционными само по себе не влечет отмены назначенных доплат и не препятствует законодателю осуществить правовое регулирование по данному вопросу с учетом положений настоящего Постановления.

6. Согласно части 2 статьи 40 нормы и положения Закона "О государственной службе Республики Карелия", в том числе и о доплате к пенсии, распространяются на лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих, если они находились на государственных должностях на день введения Закона в действие.

Оценивая конституционность оспариваемых положений Закона, Суд исходит из системной связи всех его норм, устанавливающих не только права, но и обязанности государственных служащих, в том числе ограничительного характера.

Поэтому законодатель, установив новые условия труда (государственная служба), правомерно определил и иной объем социальных гарантий государственных служащих.

Определение круга лиц, на которых распространяется действие Закона, является прерогативой законодателя.

В данном случае законодатель единообразно урегулировал положение лиц, находившихся на государственной службе на день введения Закона в действие, они приобретают равные права и несут равные обязанности в соответствии с установленным Законом статусом, что не противоречит статье 12 Конституции Республики Карелия.

Права лиц, не находившихся на государственной службе на 1 января 1997 года, положениями части 2 статьи 40 Закона не затрагиваются и не ущемляются.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 2, 6, 31, 33, 44 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд постановил:

1. Признать часть 3 статьи 22 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" не соответствующей статьям 4, 12, 58 Конституции Республики Карелия.

2. Признать часть 2 статьи 40 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" соответствующей статье 12 Конституции Республики Карелия.

3. Согласно части 5 статьи 31 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

4. В соответствии со статьями 24, 31, 63 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Карелия" и сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд

Республики Карелия