Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 августа 2005 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия статьи 1 Закона Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия" в связи с обращением гражданки Ухановой Анны Павловны"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего судьи Е.М.Переплесниной, судей В.П.Наговицына, П.А.Союнена, Т.Н.Фотиной,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 83 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия статьи 1 Закона Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданки А.П.Ухановой.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Карелия статья 1 Закона Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия".

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.П.Наговицына, объяснения А.П.Ухановой, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - ведущего специалиста юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия А.Ю.Прохорова, представителя Главы Республики Карелия - консультанта государственно-правового управления Администрации Главы Республики Карелия М.В.Даниловой, и.о. начальника Отдела международной правовой помощи, юридической экспертизы и федерального регистра нормативных правовых актов Республики Карелия Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу К.А.Медведевой, исследовав материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия" N 476-ЗРК принят Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия 1 февраля 2001 года, подписан Председателем Правительства Республики Карелия 13 февраля 2001 года, опубликован в газете "Карелия" от 17 февраля 2001 года N 19 (719).

В обращении А.П.Ухановой оспаривается статья 1 указанного Закона, согласно которой уставы муниципальных образований в Республике Карелия подлежат обязательной государственной регистрации в Законодательном Собрании Республики Карелия.

По мнению заявительницы, такое правовое предписание нарушает принцип осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица. Осуществляя регистрацию уставов, Законодательное Собрание Республики Карелия вмешивается в деятельность муниципальных образований, нарушая принципы независимости и самостоятельности местного самоуправления, и тем самым ограничивает его конституционные права.

Кроме того, заявительница считает, что регистрация уставов муниципальных образований представляет собой разновидность исполнительно-распорядительной деятельности, а функция по регистрации по своему характеру является административной, поэтому единственным органом, правомочным осуществлять государственную регистрацию нормативных правовых актов (в том числе и уставов), является орган исполнительной власти.

Заявительница просит признать статью 1 Закона Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия" противоречащей Конституции Республики Карелия, ее статьям 6 (часть 1) и 70 (часть 1).

При рассмотрении обращения Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права, принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части нормативного акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации, является выражением конституционного принципа народовластия, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, самостоятельно в решении отнесенных к его ведению вопросов, гарантируется правом на судебную защиту и запретом на ограничение конституционных прав местного самоуправления и прав, установленных федеральными законами (статьи 3, 12, 130, 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации, статьи 3, 70, 71, 72 Конституции Республики Карелия).

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72).

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) определены роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, а также общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. К предметам ведения местного самоуправления статьей 6 данного Закона отнесено, в частности, принятие и изменение устава муниципального образования.

В результате разграничения вопросов совместного ведения в области местного самоуправления к основным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации этим же Законом отнесены принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральным законам, установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (пункты 1, 2 и 16 статьи 5).

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом в системе муниципальных правовых актов, регулирующим вопросы создания и функционирования муниципального образования.

Из республиканского Закона "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия" следует, что в процессе государственной регистрации уставов Законодательным Собранием Республики Карелия осуществляется проверка соответствия каждого конкретного устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции и законам Республики Карелия. Причем только противоречие устава названным нормативным правовым актам может являться основанием для отказа в его государственной регистрации. При этом правом самостоятельного внесения в устав изменений и дополнений регистрирующий орган не наделен. Этим правом обладают только представительные органы местного самоуправления или непосредственно население (пункт 1 статьи 7 Закона Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия").

Отказ в государственной регистрации устава в соответствии с пунктом 4 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 3 статьи 5 рассматриваемого республиканского Закона может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке, что служит защитой от необоснованных отказов в регистрации и гарантией от вмешательства в сферу самостоятельной деятельности органов местного самоуправления.

Это согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации о том, что конституционные положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1, 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам. Таким образом, Конституция Российской Федерации прямо предполагает государственный контроль за законностью при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, то есть при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (статья 72, пункт "б" части 1), устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (глава VII), другими федеральными законами (постановления от 16 октября 1997 года N 14-П, от 30 ноября 2000 года N 15-П).

Данное положение корреспондирует и установлениям Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, в соответствии с которыми пределы ограничения самостоятельности и контроль за органами местного самоуправления допустимы только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией и законом (статьи 4, 8).

Оценивая конституционность оспариваемого правового предписания в системной связи с другими нормоустановлениями Закона Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия" (статья 2 пункт 1, статья 5 пункты 1, 2, 3, 7, 8, статьи 6, 7), суд приходит к выводу, что оно не противоречит конституционному определению пределов и способов контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления, не нарушает конституционный принцип их самостоятельности.

3. Установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (в том числе определение того, какой государственный орган ее осуществляет) составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации и находится вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этом вопросе субъекты Российской Федерации по смыслу статей 73 и 76 (часть 4) во взаимосвязи со статьями 5 (часть 3), 71, 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1, 2, 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (пункт 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 1999 года N 60-О по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга").

В соответствии с Конституцией Республики Карелия (статья 41) и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 5) Законодательное Собрание Республики Карелия, помимо осуществления правового регулирования, осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией и законами Российской Федерации, Конституцией и законами Республики Карелия.

Наделение законодательного (представительного) органа власти полномочиями по регистрации уставов муниципальных образований само по себе не нарушает общего баланса полномочий законодательных и исполнительных органов власти. Важно, чтобы полномочия законодателя в этой области не затрагивали исполнительно-распорядительную (управленческую) деятельность исполнительной ветви власти и ее органов. Как вытекает из пункта 2 мотивировочной части настоящего постановления, регистрация устава - это не только фиксация, запись с целью учета и придания тем самым уставу статуса официально признанного акта, а его проверка на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Конституции и законам Республики Карелия.

Такая государственная регистрация уставов муниципальных образований не может быть отнесена в чистом виде к административной либо исполнительно-распорядительной деятельности, свойственной только исполнительной власти, поскольку функции контроля за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов, прав граждан при разработке и принятии нормативных правовых актов в области местного самоуправления в одинаковой степени свойственны всем ветвям государственной власти - исполнительной, законодательной и судебной.

Процедура государственной регистрации устава муниципального образования, достаточно полно урегулированная в Законе Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия" и в главе 22 Регламента Законодательного Собрания Республики Карелия, предусматривающая коллегиальное рассмотрение и принятие решения в форме постановления о регистрации либо об отказе в ней на заседании Законодательного Собрания Республики Карелия, позволяет достичь максимальной публичности и открытости процесса регистрации, выступает дополнительной гарантией его законности.

Кроме того, принятие Законодательным Собранием Республики Карелия постановления о регистрации устава муниципального образования является обязательной стадией единого нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию, после которого устав вступает в силу. Поэтому законодатель республики был вправе возложить на себя эту функцию и сделал это, разработав порядок ее осуществления, не противоречащий Конституции и законам Российской Федерации, международно-правовым нормам, Конституции и законам Республики Карелия.

Исходя из изложенного, рассматриваемые правовые предписания статьи 1 Закона Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия" не нарушают конституционные принципы разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, самостоятельности местного самоуправления и запрета на ограничение прав местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а потому соответствуют Конституции Республики Карелия.

Суд считает необходимым также отметить, что с 1 сентября 2005 года вступает в силу Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ, согласно которому полномочия по государственной регистрации уставов возложены на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а непосредственное ее осуществление - на территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

С момента вступления в силу этого Федерального закона регистрация уставов муниципальных образований передается с регионального на федеральный уровень, закрепляется единый порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований и определяется единый орган, уполномоченный проводить государственную регистрацию уставов, что, однако, не свидетельствует о том, что существующая практика регистрации уставов муниципальных образований в Республике Карелия противоречит правовой природе законодательной власти на уровне субъекта Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 71, 72 (часть 1), 73-75, 84 (часть 1), 85 (части 1, 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", суд постановил:

1. Признать статью 1 Закона Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия" соответствующей Конституции Республики Карелия.

2. Согласно части 1 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами, обязательно к исполнению.

3. В соответствии со статьей 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд

Республики Карелия