Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 15 сентября 2005 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия некоторых положений пункта 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в связи с обращениями граждан Макаровой Галины Ивановны и Вишневской Ирины Михайловны"

ГАРАНТ:

Об официальном разъяснении настоящего постановления см. определение Конституционного Суда Республики Карелия от 28 октября 2005 г.

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, Е.М.Переплесниной, Т.Н.Фотиной,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений пункта 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании".

Поводом к рассмотрению явились обращения граждан Г.И.Макаровой и И.М.Вишневской.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия положения пункта 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Е.М.Переплесниной, объяснения представителя заявителей Е.Д.Макаровой, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - ведущего специалиста юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия А.Ю.Прохорова, представителя Главы Республики Карелия - консультанта государственно-правового управления Администрации Главы Республики Карелия М.В.Даниловой, а также заслушав заместителя начальника Отдела международной правовой помощи, юридической экспертизы и федерального регистра нормативных правовых актов Республики Карелия Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу К.А.Медведеву, главного специалиста правового отдела Министерства финансов Республики Карелия Н.С.Карпову, начальника Прионежского районного финансового управления Министерства финансов Республики Карелия О.А.Рублеву, граждан Е.Г.Григорьеву, Н.Н.Сидорову, Ф.Ф.Ананько, исследовав материалы дела, суд установил:

1. Граждане И.М.Вишневская и Г.И.Макарова - председатели соответственно Медвежьегорской и Лоухской районной организации Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации - оспаривают конституционность пункта 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании", который, по мнению заявителей, снижает социальные гарантии педагогических работников образовательных учреждений, проживающих в сельской местности, установленные федеральным законодательством. В частности, в соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" эта категория граждан наделена правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением без каких-либо ограничений и условий. Такое право педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, предоставлялось рядом нормативных правовых актов СССР и Российской Федерации, начиная с 1930-х годов, и гарантируется ныне действующими федеральными законами. По мнению заявителей, республиканский законодатель наделен правом по законодательному урегулированию размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, то есть правом определения механизма финансового обеспечения данной льготы. Законодатель Республики Карелия, определяя порядок возмещения расходов на обеспечение указанной льготы, фактически изменил ее объем, чем допустил вторжение в сферу полномочий Российской Федерации, нарушил конституционные принципы равенства прав граждан, верховенства федеральных законов и Конституцию Республики Карелия.

Заявители просят признать пункт 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" противоречащим Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 2), 7 (часть 1), 19.

2. В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" суд принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также, исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Согласно пункту 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, работающим и проживающим за пределами городов, предоставляются меры социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальной нормы площади жилья (с учетом проживающих совместно с педагогическим работником несовершеннолетних детей, совершеннолетних детей в возрасте до двадцати трех лет, обучающихся по очной форме в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, а также нетрудоспособных членов семьи педагогического работника, находящихся на его полном содержании или получающих от него помощь, которая является для них постоянным и основным источником средств к существованию), регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положения данной нормы в части предоставления педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, работающим и проживающим за пределами городов (далее - педагогические работники), мер социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива составляют предмет рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу.

3. Закон Республики Карелия "Об образовании" N 874-ЗРК принят Законодательным Собранием Республики Карелия 15 апреля 2005 года, подписан Главой Республики Карелия 29 апреля 2005 года, опубликован в газете "Карелия" от 7 мая 2005 года N 48.

Законодательство Республики Карелия в области образования основывается на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве и состоит из Конституции Республики Карелия, настоящего закона и иных нормативных правовых актов Республики Карелия. Одной из задач законодательства Республики Карелия в области образования является обеспечение и защита на территории Республики Карелия конституционного права граждан на образование (статья 1 Закона Республики Карелия "Об образовании").

Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, социального и культурного развития Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации (пункт "е" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Руководствуясь этой нормой, государственные органы Российской Федерации определяют принципы и перспективы развития Федерации в указанных выше сферах, разрабатывают и принимают федеральные программы с целью обеспечения проведения в Российской Федерации единой государственной политики, в том числе в области образования и социального обеспечения.

Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования (преамбула, пункты 1, 2 статьи 1 Закона Российской Федерации "Об образовании"). Такая Федеральная программа утверждена Федеральным законом "Об утверждении Федеральной программы развития образования" от 10 апреля 2000 года N 51-ФЗ. Главной целью Программы является развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования. Среди мер, необходимых для достижения этой цели, названо совершенствование государственной и социальной защиты работников системы образования (раздел II). На фоне проблемы кадрового обеспечения образовательных учреждений, расположенных в сельской местности и составляющих 68,9 процентов общеобразовательных учреждений Российской Федерации, государственная и социальная защита работников системы образования имеет особо важное значение (подраздел 1 раздела I).

Согласно Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания и образования, жилищное законодательство и социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "е", "ж", "к" части 1 статьи 72). Для решения определенных федеральным законодательством задач в области образования, защиты прав работников образовательных учреждений и мер их социальной поддержки, в том числе в жилищной сфере, законодатель разграничил компетенцию и ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьи 3, 28, 29, 31 Закона Российской Федерации "Об образовании", часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 7 Конституции Республики Карелия).

С целью обеспечения системы образования кадрами федеральный законодатель гарантировал педагогическим работникам образовательных учреждений право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). При этом указал, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанной меры социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях (абзац третий пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", статья 2 Федерального закона от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг").

Такой адресный подход в предоставлении указанной льготы преследует цель привлечения в сельскую местность высококвалифицированных специалистов и обусловлен спецификой общественно полезной деятельности педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, призванных выполнять такие важные государственные функции, как воспитание и образование, гарантированные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Карелия (часть 2 статьи 26, части 1, 2 и 4 статьи 43 Конституции Российской Федерации, статья 29 Конституции Республики Карелия).

Уясняя правовые предписания пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" о праве на бесплатную жилую площадь в системной связи с другими законодательными и иными нормативными правовыми актами, регулирующими жилищные правоотношения, Конституционный Суд Республики Карелия пришел к выводу, что понятие "жилая площадь" в том смысле, какой ему придается указанной нормой федерального закона, равнозначно понятиям "жилье" и "жилое помещение" (статья 673 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 15 Жилищного кодекса Российской Федерации, статья 30 Закона Российской Федерации "О милиции", пункт 10 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, абзац 7 пункта 15 раздала# 5 постановления Федеральной службы государственной статистики от 3 мая 2005 года N 27, пункт 1 Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П, и др.).

Буквальный смысл положений о бесплатности жилья, содержащихся в пункте 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", означает, что педагогические работники пользуются жилой площадью (жилым помещением) с отоплением и освещением без внесения какой-либо платы.

Правовое предписание оспариваемой нормы республиканского Закона, содержащееся в словах "по оплате жилой площади", предполагает внесение педагогическими работниками платы за жилье, отопление и освещение в случаях превышения пределов социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива.

Наделение федеральным законом субъектов Российской Федерации правом на установление размера, порядка и условий предоставления мер социальной поддержки данной категории граждан направлено только на установление механизма формирования межбюджетных отношений, а не на регулирование правоотношений по предоставлению льгот для работников образования.

К аналогичному выводу пришел и Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении дела по заявлению Г.А.Козловой и Р.В.Леушиной о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими постановления Правительства Кировской области от 14 марта 2005 года N 30/49 "Об утверждении Положения о порядке предоставления бесплатной жилой площади с отоплением и освещением работникам и пенсионерам учреждений образования Кировской области" и этого Положения (Определение от 10 августа 2005 года по делу N 10-Г05-2).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемой нормой республиканского Закона нарушаются социальные гарантии, предусмотренные федеральным законом, фактически изменяется объем льготы, гарантированный федеральным законодателем.

4. Со вступлением России в Совет Европы и присоединением к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года Российская Федерация приняла на себя обязательство следовать международно-правовым стандартам в области защиты прав и свобод. Задачей субъекта Российской Федерации является принятие мер к выполнению этих обязательств на своем уровне.

Республика Карелия есть республика (государство) в составе Российской Федерации с республиканской формой правления, которая обеспечивает реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Карелия, общепризнанными принципами и нормами международного права (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 2 Конституции Республики Карелия).

Исходя из данных конституционных установлений, Республикой Карелия в процессе правового регулирования должны быть приняты во внимание положения Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, ратифицированного Российской Федерацией, о том, что участвующие в настоящем пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, на непрерывное улучшение условий жизни; признают право каждого человека на образование; признают, что для полного осуществления этого права должно активно проводиться развитие сети школ всех ступеней, должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала (пункт 1 статьи 11, пункт 1 и подпункт "е" пункта 2 статьи 13).

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" работникам просвещения, проживающим в сельской местности, впервые было гарантировано предоставление бесплатных квартир с отоплением и освещением (пункт 10). Эти льготы продолжали предоставляться им и членам их семей на основании нормативных правовых актов СССР и РСФСР. До введения в действие с 1 марта 2005 года нового Жилищного кодекса Российской Федерации они предоставлялись на основании статьи 59 Жилищного кодекса РСФСР и пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании". Таким образом, был достигнут определенный уровень социальных гарантий для данной категории граждан.

Однако правовое регулирование рассматриваемых правоотношений, осуществленное республиканским законодателем, допускает понижение этих гарантий, что не согласуется с вышеуказанным международным пактом и с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой при внесении в ранее установленные правила изменений, оказывающих неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен соблюдать конституционные требования, в частности, вытекающие из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, что предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования (Постановление от 24 мая 2001 года N 8-П по делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", Определение от 19 января 2005 года N 16-O об отказе в принятии к рассмотрению запроса Правительства Мурманской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании..." и др.).

5. Гарантированное статьей 19 Конституции Республики Карелия равенство прав и свобод человека и гражданина может быть обеспечено равными условиями предоставления одной категории граждан мер социальной поддержки, которые должны быть четко определены законодателем и понятны льготополучателям, не должны создавать трудностей в процессе реализации гарантированного законом права.

В ходе судебного заседания было установлено, что оспариваемая норма республиканского Закона "Об образовании" по-разному понимается правоприменителями, что влечет установление различных механизмов предоставления указанной меры социальной поддержки в разных районах республики. В одних районах педагогические работники реально пользуются льготой, предоставленной республиканским Законом (Муезерский район), в других они обязаны вносить квартирную плату и плату за отопление и освещение в полном объеме с предполагаемой возможностью получения в последующем частичного возмещения понесенных на эти цели затрат (Медвежьегорский, Лоухский районы). Таким правовым регулированием нарушается общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, вытекающий из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемое правовое предписание допускает возможность ухудшения правового положения педагогических работников, может повлиять на кадровую обеспеченность педагогическими работниками в сельской местности и, соответственно, повлечь нарушение конституционного права на общедоступность образования; в процессе правоприменения нарушает конституционный принцип равенства граждан, не согласуется с конституционным принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства; для отдельных граждан этой категории понижает уровень гарантий социальной защиты, установленных федеральным законом, что не отвечает требованиям, вытекающими из статей 5 (части 1 и 2), 7 (части 1 и 2), 16 (часть 2), 19 Конституции Республики Карелия.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 71, 72 (часть 1), 73, 78, 79, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", суд постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2), 7 (части 1 и 2), 16 (часть 2), 19 правовые предписания пункта 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании", за исключением слов: "Педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, работающим и проживающим за пределами городов, предоставляются меры социальной поддержки".

2. Согласно пунктам 1 и 2 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно к исполнению.

3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд

Республики Карелия